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背景：伴隨著財金[2014]76號，財金[2015]21號等PPP相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，PPP正式登上歷史舞臺，與此同時，伴隨著近幾年P(guān)PP業(yè)務(wù)發(fā)展，前期實(shí)施的各種PPP項(xiàng)目已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，更為早期的PPP項(xiàng)目甚至已經(jīng)運(yùn)營數(shù)年，即將進(jìn)入項(xiàng)目中期評估階段。
本欄目將重點(diǎn)根據(jù)財金〔2020〕13號要求，談?wù)劇吨敢烦雠_后如何做好PPP項(xiàng)目中期評估工作。
來源：南京卓遠(yuǎn)
伴隨著財金《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)要求》《財金[2015]21號關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》的通知》等PPP相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，PPP正式登上歷史舞臺，與此同時，伴隨著近幾年P(guān)PP業(yè)務(wù)發(fā)展，前期實(shí)施的各種PPP項(xiàng)目已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，更為早期的PPP項(xiàng)目甚至已經(jīng)運(yùn)營數(shù)年，即將進(jìn)入項(xiàng)目中期評估階段。
本文將重點(diǎn)根據(jù)《政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）要求，談?wù)劇吨敢烦雠_后如何做好PPP項(xiàng)目中期評估工作。
一
什么是中期評估？
PPP項(xiàng)目的中期評估，即在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目執(zhí)行中的財務(wù)狀況、協(xié)議履約狀況及運(yùn)營現(xiàn)狀等方面進(jìn)行全面的調(diào)研評估，進(jìn)而提出改善項(xiàng)目運(yùn)營狀況、緩和各方關(guān)系、提升項(xiàng)目產(chǎn)出。究其本質(zhì)，中期評估是通過調(diào)研項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)營的情況，起底項(xiàng)目潛在問題與矛盾，對項(xiàng)目展開的一次大型“診斷”，是對協(xié)議簽署時未預(yù)料到的情形、無法細(xì)化的事項(xiàng)、以及建設(shè)運(yùn)營中不易協(xié)調(diào)或?qū)嶋H發(fā)生的爭議、問題，進(jìn)行的一次集中“修補(bǔ)”與“完善”。因此，中期評估是PPP項(xiàng)目的履約管理的核心工作之一，同時對項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)物有所值的檢驗(yàn)進(jìn)而為項(xiàng)目決策者對于后來項(xiàng)目是否采用PPP模式提供參考，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目后續(xù)順利持續(xù)運(yùn)營。
二
中期評估規(guī)范發(fā)展脈絡(luò)
由以上政策文件及全國PPP綜合信息平臺的設(shè)置可知，PPP中期評估為PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的必備環(huán)節(jié)，是政府加強(qiáng)管理的方式之一，對項(xiàng)目的合規(guī)性、適用性、合理性等方面進(jìn)行全面分析，是檢驗(yàn)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)物有所值及評估項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)長久良好運(yùn)營的一個重要抓手同時中期評估結(jié)果為決策者提供參考并提升整體項(xiàng)目管理水平。
三
中期評估與年度評價的區(qū)別與聯(lián)系
（一）年度績效評價
PPP項(xiàng)目年度績效評價對象為項(xiàng)目本身，通過對項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核來達(dá)到評價項(xiàng)目的目的，基于《財金【2020】13號文》中指標(biāo)框架中給出的績效考核指標(biāo)體系可以看出，考核體系的三部分內(nèi)容中項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目管理都是更傾向于從項(xiàng)目本身出發(fā)去設(shè)定指標(biāo)，將項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目的日常管理參與度、項(xiàng)目提供的產(chǎn)出與服務(wù)的質(zhì)量、項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)的效果各個方面制定成指標(biāo)進(jìn)行考核打分。為了實(shí)現(xiàn)得分，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)必須去完成各項(xiàng)指標(biāo)所規(guī)定的“任務(wù)”，通過打分來進(jìn)行規(guī)范操作，對于日常行為具有一定的引導(dǎo)性。
（二）中期評估
對于中期評估的理解不應(yīng)該局限于是對此前3至5年的年度績效考核評價做一個簡單的加法，而更多在于對已經(jīng)發(fā)生的情況進(jìn)行客觀評估與分析，找出問題并予以解決。這里所說的“情況”既包括例如項(xiàng)目運(yùn)營情況、合同履約情況、物有所值實(shí)現(xiàn)等這些內(nèi)部性問題，還包括一些非項(xiàng)目自身原因所引起的外部性問題。例如因國家某些新政策的出臺致使原PPP項(xiàng)目合規(guī)性受到影響、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提高或新技術(shù)的出現(xiàn)需要調(diào)整項(xiàng)目運(yùn)營目標(biāo)、如新冠疫情這樣一些不可抗力的發(fā)生對項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)造成阻礙等，這些問題在年度績效考核中是無法體現(xiàn)的，但對于項(xiàng)目運(yùn)營會造成重大影響，在中期考核時就需要去了解與查找，并組織雙方商議解決。
最終通過項(xiàng)目內(nèi)部外部分析，評估項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)物有所值及評估項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)長久良好運(yùn)營，同時評估結(jié)果為決策者提供參考并提升整體項(xiàng)目管理水平。
四
為什么要開展PPP項(xiàng)目中期評估？
（一）實(shí)現(xiàn)物有所值
通過中期評估，使項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)真正意義上的物有所值。主要包含兩個層次的物有所值，其一：對采用PPP運(yùn)作的具體項(xiàng)目，社會資本參與能有效降低項(xiàng)目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)質(zhì)量達(dá)到物有所值；其二：通過項(xiàng)目中期評估，對于項(xiàng)目前期運(yùn)營階段發(fā)現(xiàn)的各種問題，對于項(xiàng)目公司來講，項(xiàng)目公司及時整改提高運(yùn)營服務(wù)，最終為社會大眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)；對具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)，行業(yè)主管部門以及各相關(guān)部門來講，也通過中期評估發(fā)現(xiàn)自己在項(xiàng)目監(jiān)管，決策過程中存在的相關(guān)問題，并及時修正同時并將項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)運(yùn)用到同行業(yè)的其他相關(guān)項(xiàng)目上。最終實(shí)現(xiàn)真正項(xiàng)目層面的物有所值。
（二）PPP項(xiàng)目管理機(jī)制提升
通過中期評估工作，有助于政府全面了解PPP項(xiàng)產(chǎn)出、項(xiàng)目效果情況以及項(xiàng)目公司管理情況，進(jìn)一步全面落實(shí)政府監(jiān)督管理工作；同時根據(jù)最新的法律法規(guī)、政策文件，評估項(xiàng)目運(yùn)營管理中存在的可能不合法、不合規(guī)的問題，并提出改進(jìn)意見和建議，加強(qiáng)項(xiàng)目履約管理同時完善項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)制。并且關(guān)于經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、對策建議的提出可以為政府同類型項(xiàng)目的管理提供借鑒，進(jìn)而提升政府方整體項(xiàng)目管理及項(xiàng)目決策水平。
（三）檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)行效果
通過中期評估，對項(xiàng)目公司包括工程建設(shè)情況、項(xiàng)目公司運(yùn)行情況、財務(wù)情況、制度建設(shè)、安全管理、公共產(chǎn)品供給效率、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等多方面進(jìn)行全方位的評估，及時發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理過程中存在的優(yōu)勢和不足，不斷改進(jìn)，提升運(yùn)營管理水平，向社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
（四）完善PPP項(xiàng)目合同體系
通過中期評估，檢查PPP項(xiàng)目合同履約情況，評估PPP項(xiàng)目合同中是否存在不完善、不合理的條款及內(nèi)容，政府和項(xiàng)目公司就相關(guān)條款進(jìn)行協(xié)商解決，降低合同履約風(fēng)險，完善PPP項(xiàng)目合同體系，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。通過中期評估，PPP項(xiàng)目相關(guān)方可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目可能存在的問題及要面臨的風(fēng)險，同時提出解決相關(guān)問題的辦法并評估風(fēng)險發(fā)生的可能性并明確主要責(zé)任，及時提出風(fēng)險防范措施，降低風(fēng)險造成的損失，從而保證項(xiàng)目高質(zhì)量有序運(yùn)營，避免成不必要的損失。
（五）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)良好運(yùn)營
項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營主要包含兩方面含義，首先是通過對項(xiàng)目3-5年的運(yùn)營情況進(jìn)行階段性的分析評估總結(jié)，對項(xiàng)目中存在的問題哪些能整改完成哪些不能做一個綜合系統(tǒng)的分析，評估項(xiàng)目是否能持續(xù)運(yùn)營下去。其次是對評估發(fā)現(xiàn)的問題及時整改落實(shí)到位，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良好可持續(xù)運(yùn)營。
通過上述分析，我們了解到不管是從政策層面還是從具體項(xiàng)目層面，中期評估都是必須的且緊迫的，那么具體怎么來開展中期評估工作呢，我們下一章節(jié)再具體詳細(xì)講解。