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專欄閱讀導(dǎo)圖
作
者
南京卓遠(yuǎn)研究中心 李學(xué)樂
Author
近來，北京、上海、南京、江蘇、遼寧、湖北等各地紛紛發(fā)布城市更新相關(guān)政策，并針對存量更新新階段產(chǎn)生的新需求提出政策支撐。那么在此背景下，城市國企又要如何搶抓機遇，促進業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展？
一、引言
/Introduction/
事實上，這一輪城市更新的發(fā)展基調(diào)與新型城市基建密不可分。新型城市基建是2022年住建部發(fā)布重點工作內(nèi)容時首提的概念，主要是指基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前推進重點在于立足城市空間平衡，以投資有效性為評判標(biāo)準(zhǔn)推進的城市基建補短板行動，重在協(xié)調(diào)與融合。而這與邁入4.0階段的城市更新不謀而合，實質(zhì)上也是對城市空間結(jié)構(gòu)的再布局、存量土地資源的再開發(fā)、多方利益主體機制的再協(xié)調(diào)等，因此，我們認(rèn)為城市更新將成為新型城市基建推進與實施的重要抓手，在當(dāng)前階段將迎來全面發(fā)展的機遇期。
表1 近一年政策梳理
二、十大趨勢
/Ten trends/
鑒于城市更新行業(yè)政策導(dǎo)向性較強，立足該類項目實操流程，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈圖譜結(jié)構(gòu)，主要涉及實施發(fā)起方、項目建設(shè)運營方、使用方三類主體。具體來看，一是實施發(fā)起方，這也就是實施主體，由于城市更新項目目前往往要求專項規(guī)劃、行動計劃先行，并按照“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣級負(fù)責(zé)”原則推進，實施主體是在區(qū)域城市更新實施計劃的基礎(chǔ)上確定的，城市更新項目性質(zhì)及邊界范圍不同，實施主體也將不同，如跨區(qū)域、市級重大工程的城市更新項目，可在市政府的指導(dǎo)下由市級城投平臺會同各區(qū)共同推進，而對于產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，僅限于本轄區(qū)內(nèi)的城市更新項目，則可由區(qū)政府委托區(qū)屬城投平臺負(fù)責(zé)實施推進。二是項目建設(shè)運營方，從實踐情況來看，大部分城市更新項目會分拆為建設(shè)標(biāo)與運營標(biāo)來推進。三是使用方，主要涉及城市更新改造項目服務(wù)的主體。
圖1 產(chǎn)業(yè)鏈圖譜
趨勢一
政策頂層設(shè)計更注重利益分配制度的可持續(xù)性
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），明確提出“城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”“‘留改拆’并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力”“探索可持續(xù)更新模式”，這也就意味著在當(dāng)前“三嚴(yán)”約束下，城市更新項目將以提升土地利用效率為導(dǎo)向，更注重存量項目的改造升級，這將涉及多方利益主體，那么如何平衡他們之間的關(guān)系、有效設(shè)計利益分配機制，將成為政策設(shè)計的難點。如目前部分城市發(fā)布的實施意見，更新規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)趨向彈性化、更新實施意見保留留白空間等，可能均是出于該方面的考慮。
趨勢二
城市體檢成部分城市推進城市更新工作的首要前提
目前城市更新在各地的工作組織流程主要涉及八個步驟，一是對區(qū)域進行城市體檢評估；二是立足體檢結(jié)果，推進城市更新專項規(guī)劃的編制；三是立足專項規(guī)劃，劃分城市更新單元，城市更新單元劃分為一般單元和重點單元兩類，其中一般單元以一個社區(qū)整體、多個社區(qū)聯(lián)合體或一個街道整體為基礎(chǔ)進行劃分；重點單元以一個重要地段、一個控制區(qū)域或一個獨立管理范圍為基礎(chǔ)進行劃分，可跨社區(qū)或街道；四是立足項目的重要性與迫切性，推進年度實施計劃的編制；五是確定實施主體，由其負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的城市更新項目的統(tǒng)籌；六是由確定的實施主體負(fù)責(zé)編制實施方案；七與八則是項目的實施與常態(tài)運營。從此可以看出，城市體檢已成為城市更新項工作推進的前提條件，長沙更是提出“無體檢不項目，無體檢不更新”的工作理念。
趨勢三
更新對象以老舊小區(qū)、老舊工業(yè)區(qū)和傳統(tǒng)商圈為主
不同城市推進城市更新項目的邊界與范圍會有所不同，如北京作為首都，更新項目還會涉及首都功能核心區(qū)平房（院落）申請式退租和保護性修繕、恢復(fù)性修建；南京作為六朝古都，則會涉及一些歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和一般歷史地段內(nèi)以居住功能為主的區(qū)域?qū)嵤u進式微更新。但從整體來看，本輪更新改造的對象主要涉及老舊小區(qū)，重點改造完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施；老舊工業(yè)區(qū)，重點在于通過整體合集聚、整體轉(zhuǎn)型、改造提升等方式，推動老舊區(qū)業(yè)片區(qū)的改造提升；傳統(tǒng)商圈，主要通過功能業(yè)態(tài)升級和公共空間改造提升等方式帶動樓宇商圈區(qū)域整體的更新。
趨勢四
地方推進呈現(xiàn)分化趨勢
從實踐來看，各地方推動城市更新除了對象略有不同外，更新模式設(shè)計的側(cè)重點也會有所不同。如粵港澳大灣區(qū)，目前處于引領(lǐng)發(fā)展的地位，深圳更是城市更新的發(fā)源地，各相關(guān)城市的政策框架體系相較其它區(qū)域已較為完備，在具體項目推進過程中以市場為主導(dǎo)，政府主要起到監(jiān)督與保障的作用。而長三角區(qū)域，目前正處于政策驅(qū)動發(fā)力的關(guān)鍵時期，政策框架體系還不完備，在具體項目推進過程中以政府為主導(dǎo)，鼓勵社會資本積極參與。成渝雙城則受限于財力，主要通過合作、讓利方式吸引社會資本介入，城市更新項目活躍度較高。京津冀整體無論是政策完備性還是項目活躍度相較其他區(qū)域均不高，目前以傳統(tǒng)文化保護為主。
趨勢五
依靠精細(xì)化管理，由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變
目前探索可持續(xù)運營模式是城市更新項目的重點，具體來看，這主要呈現(xiàn)三種轉(zhuǎn)變趨勢。一是由開發(fā)向運營環(huán)節(jié)延伸，由于以存量開發(fā)為主的城市更新項目往往需要持續(xù)運營、長期提供有效的修繕及其它公共服務(wù)，因此，目前參與主體也開始向綜合運營商轉(zhuǎn)變；二是大多以項目策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營一體化方式推進，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能；三是更加注重項目的通盤考慮，重點在于以長期運營收入平衡改造投入，做到項目整平衡。
趨勢六
項目實施以城市國企統(tǒng)籌為主
由于大部分城市更新項目產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，目前推進實施仍主要以城市國企統(tǒng)籌推進為主。在其中，城市國企主要有兩個定位，一是實施主體，負(fù)責(zé)所轄區(qū)的城市更新工作的協(xié)調(diào)與組織。二是建設(shè)與運營主體。城市國企往往會通過總包-分包、合資成立新公司、混改等方式具體推進相關(guān)項目的建設(shè)與運營。如北京的大柵欄片區(qū)有機更新、南京的老東門及小西湖更新、成都的錦里及寬窄巷子更新就是通過這些方式推進的。當(dāng)然對于一些產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為清晰的城市更新項目，往往也會由產(chǎn)權(quán)單位自身發(fā)展推進、或通過區(qū)政府公開招采社會資本方的方式推進。
趨勢七
項目推進趨向以社區(qū)為切入點重在打造X場景塑造
城市更新項目的運營業(yè)態(tài)的設(shè)計將關(guān)系著項目整體收益，因此，在各地實踐中，部分參與主體開始以社區(qū)為切入點將如何嫁接功能場景與生態(tài)資源作為運營端考慮的重點，主要涉及智慧社區(qū)項目的建設(shè)與運營。目前主要涉及四類玩家在重點布局該領(lǐng)域。一是以中控智慧為代表的泛安防企業(yè)，它們主要通過開展平安社區(qū)建設(shè)切入該市場；二是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，它們主要通過開展物業(yè)管理系統(tǒng)服務(wù)、云停車系統(tǒng)等介入，如騰訊提出的海納社區(qū)等；三是房地產(chǎn)類企業(yè)，如萬科以養(yǎng)老為切入點提出了“智慧養(yǎng)老”“養(yǎng)老住宅”等理念；四是家電類企業(yè)，它們主要通過智能家居等介入。
趨勢八
XOD成為項目投融資模式創(chuàng)新的重要方向
由于城市更新涉及的產(chǎn)業(yè)鏈條較長，且前期的資金規(guī)模投入較大，項目的推進往往會帶動周邊土的增值，那么如何通過土地增值的外部收益反哺項目投入，則成為當(dāng)前投融資模式創(chuàng)新要考慮的重點。對此，寧波首提了城市空間的XOD模式，類似于TOD，通過在軌道交通、城市快速路和城市主干道等重要交通軸線沿線及周邊，規(guī)劃建設(shè)一批城市有機更新單元，放大“交通、產(chǎn)業(yè)、空間”三大要素疊加效應(yīng)，提高城市土地資產(chǎn)附加值和綜合效益，將城市主要通道打造成為宜居宜業(yè)、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)帶、文化帶和景觀帶。
趨勢九
多元金融工具的引入助力融資渠道的拓寬
目前城市更新項目適用的融資渠道較為多元，主要包括：一是銀行貸款。根據(jù)中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市更新論壇白皮書（2020）》，目前來看主要有兩類判定標(biāo)準(zhǔn)，若視作房地產(chǎn)項目，那么就需要滿足四三二條件限制，四證齊全、項目資本金比例達到30%，房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)二級以上；若為非房地產(chǎn)項目，則不受四三二條件限制；二是運營證券化，如REITS、抵押貸款證券化等等；三是城市更新基建，如目前上海設(shè)立一支800億元城市更新基金；四是政策性銀行的金融產(chǎn)品。如北京發(fā)布的《關(guān)于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》（京建發(fā)【2021】121號），專門對國開行老舊小區(qū)改造金融產(chǎn)品條件進行闡述。主要涉及股權(quán)類與債權(quán)類，其中債權(quán)類重點提及了中長期貸款業(yè)務(wù)，最長時間可達25年。
趨勢十
產(chǎn)權(quán)激勵成為當(dāng)前實踐的重要創(chuàng)新之一
城市更新項目的價值來源與設(shè)計是吸引社會資本介入的關(guān)鍵。目前產(chǎn)權(quán)激勵成為當(dāng)前實踐的重要創(chuàng)新之一。產(chǎn)權(quán)激勵有利于幫助市場主體消除在城市空間資源再配置過程中對于收益預(yù)期的不確定性，是調(diào)動更多主體參與城市更新積極性的根本動力。目前產(chǎn)權(quán)激勵的方式主要涉及改變土地用途、合理調(diào)整產(chǎn)權(quán)地塊邊界與產(chǎn)權(quán)年限、容積率激勵，如容積率獎勵、轉(zhuǎn)移；設(shè)定容積管控、公共項目的不計容鼓勵等。