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卓遠(yuǎn)解析

《通知》共涉四方面十四條。一是做好項(xiàng)目前期論證，二是推動項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，三是嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，四是保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行。主要內(nèi)容如下圖所示：

 

 

卓遠(yuǎn)銳評：《通知》不但將之前關(guān)于PPP相關(guān)政策文件的重要內(nèi)容進(jìn)行了匯總，同時(shí)又提出了新的工作要求。自2014年中央推動PPP模式以來，PPP迎來了快速發(fā)展，但因項(xiàng)目執(zhí)行期長、投資額大以及項(xiàng)目的公共利益屬性等特殊特質(zhì)，PPP項(xiàng)目在執(zhí)行中因無政策可循，導(dǎo)致難以推進(jìn)的現(xiàn)象頗多。對于政府來講，雖然會給當(dāng)?shù)卣卜?wù)供給造成較大影響，但因項(xiàng)目難以推進(jìn)，也只能通過選擇暫停、終止、退庫等方式處理PPP項(xiàng)目。隨著PPP進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管的“后PPP時(shí)代”，新時(shí)代新政策的呼聲高漲，因此《通知》提出了諸多令人深思的新內(nèi)容。

 

一是明確PPP項(xiàng)目的強(qiáng)運(yùn)營、經(jīng)營性收益屬性。與以往文件中主要關(guān)注政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類回報(bào)機(jī)制不同，《通知》中明確“對屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目”。這對新論證的項(xiàng)目提出了鼓勵方向，大量進(jìn)入運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的一個(gè)重要維度。

 

二是項(xiàng)目前期論證中支持探索開展綠色治理（ESG）評價(jià)。針對上述PPP項(xiàng)目的問題，在PPP發(fā)展中導(dǎo)入ESG和綠色治理理念是可行的解決方式。但ESG評價(jià)不應(yīng)只在項(xiàng)目前期論證中體現(xiàn)，項(xiàng)目全生命周期都能貫徹ESG理念，如物有所值評價(jià)、績效評價(jià)等都是可以進(jìn)行ESG改進(jìn)的環(huán)節(jié)。

 

三是可采用TOT模式規(guī)范盤活存量?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)“TOT項(xiàng)目不得由本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞‘自我循環(huán)’，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入”，這澄清了目前市場上一些疑慮，明確了合規(guī)的TOT做法。

【以下為通知全文】：

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局：

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、做好項(xiàng)目前期論證

（一）充分做好項(xiàng)目前期工作。地方財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，合理設(shè)置項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制，探索開展綠色治理（ESG）評價(jià)，充分挖掘項(xiàng)目潛在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益，算好整體賬和長遠(yuǎn)賬，持續(xù)增強(qiáng)項(xiàng)目決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。

（二）規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證。省級財(cái)政部門應(yīng)壓實(shí)轄內(nèi)市縣財(cái)政部門財(cái)政承受能力論證責(zé)任，指導(dǎo)市縣財(cái)政部門規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證工作，嚴(yán)守每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的紅線（以下簡稱10%紅線）。合理分擔(dān)跨地區(qū)、跨層級項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，嚴(yán)禁通過“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間等方式，規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線約束。審慎合理預(yù)測一般公共預(yù)算支出規(guī)模和增長率，嚴(yán)禁脫離項(xiàng)目實(shí)際通過“報(bào)小建大”等方式調(diào)整項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線約束。PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。

（三）壓實(shí)項(xiàng)目庫管理責(zé)任。財(cái)政部授權(quán)財(cái)政部政府和社會資本合作中心（以下簡稱財(cái)政部PPP中心）負(fù)責(zé)全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫（以下簡稱PPP項(xiàng)目庫）的建設(shè)、管理及信息統(tǒng)計(jì)、發(fā)布、篩查等工作。PPP項(xiàng)目庫分為準(zhǔn)備庫和執(zhí)行庫，處于項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購階段的項(xiàng)目納入準(zhǔn)備庫，主要用于項(xiàng)目儲備和交易撮合；處于項(xiàng)目執(zhí)行階段的項(xiàng)目納入執(zhí)行庫，重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理。PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目堅(jiān)持“屬地管理”原則，地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級PPP項(xiàng)目的入庫審核、動態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理以及項(xiàng)目信息的錄入、更新、篩查等工作，對本級入庫PPP項(xiàng)目的規(guī)范性以及項(xiàng)目信息的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。省級財(cái)政部門對轄內(nèi)項(xiàng)目庫項(xiàng)目管理負(fù)總責(zé)。

（四）健全項(xiàng)目入庫聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制。地方財(cái)政部門要認(rèn)真把好項(xiàng)目入庫審核關(guān)，會同有關(guān)方面建立健全項(xiàng)目入庫聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作協(xié)同和信息共享，重點(diǎn)審核項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式實(shí)施，項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、土地、環(huán)評等前期手續(xù)是否完備，實(shí)施方案編制和財(cái)政承受能力論證是否規(guī)范，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力是否超過10%紅線，按照穿透式監(jiān)管原則審核項(xiàng)目是否存在其他影響PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、增加地方政府隱性債務(wù)的情形，對于存在上述情形之一的項(xiàng)目不得入庫。地方財(cái)政部門應(yīng)組織相關(guān)方面及時(shí)將相關(guān)評審意見上傳全國PPP綜合信息平臺存檔備查。

二、推動項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

（五）保障社會資本充分競爭。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營能力的社會資本參與PPP項(xiàng)目。鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項(xiàng)目。地市級、縣區(qū)級地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目，不得作為本級PPP項(xiàng)目的社會資本方。地方財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)方面加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目社會資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義。

（六）規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作。擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。TOT項(xiàng)目不得由本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。

（七）完善項(xiàng)目績效管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績效評價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用，將PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為按效付費(fèi)的重要依據(jù)，強(qiáng)化對社會資本的激勵約束。

（八）強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理。政府和社會資本雙方應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)誠信守約意識，依法依規(guī)履行合同義務(wù)，保障項(xiàng)目有序?qū)嵤┖凸卜?wù)持續(xù)穩(wěn)定供給。政府方和社會資本方應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護(hù)良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)。

三、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（九）加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核。地方財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級PPP項(xiàng)目合同審查，嚴(yán)禁在項(xiàng)目合同及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

（十）加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行信息復(fù)核。地方財(cái)政部門應(yīng)督促已簽約PPP項(xiàng)目相關(guān)參與方按規(guī)定在PPP項(xiàng)目庫上傳項(xiàng)目合同等材料并更新項(xiàng)目相關(guān)信息。省級財(cái)政部門應(yīng)組織對項(xiàng)目合同內(nèi)容、社會資本方資格條件等進(jìn)行復(fù)核，對于存在違反地方政府債務(wù)管理規(guī)定情形、社會資本方不符合資格條件的項(xiàng)目，不得納入執(zhí)行庫。未納入執(zhí)行庫的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政預(yù)算。

（十一）規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目政府方按照PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預(yù)算管理。對于已進(jìn)入付費(fèi)期的PPP項(xiàng)目，應(yīng)按照預(yù)算編制程序和要求，將項(xiàng)目合同約定的年度財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算。

四、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行

（十二）推動項(xiàng)目信息公開。地方財(cái)政部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開，壓實(shí)項(xiàng)目各參與方信息公開責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目信息動態(tài)更新，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，保障社會公眾知情權(quán)，主動接受審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督。

（十三）強(qiáng)化財(cái)政承受能力動態(tài)監(jiān)測。省級財(cái)政部門應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財(cái)政部門定期、據(jù)實(shí)做好入庫PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，動態(tài)反映PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測預(yù)警機(jī)制作用。

（十四）強(qiáng)化信息公開監(jiān)督管理。省級財(cái)政部門應(yīng)定期對本地區(qū)入庫PPP項(xiàng)目信息錄入、更新和公開情況進(jìn)行篩查和監(jiān)督管理；財(cái)政部PPP中心不定期開展PPP項(xiàng)目庫信息質(zhì)量抽查；對于未按《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財(cái)金〔2021〕110號）規(guī)定更新信息的項(xiàng)目，應(yīng)督促有關(guān)方面予以整改。

地方財(cái)政部門要充分認(rèn)識推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的重要意義，加強(qiáng)組織保障，壓實(shí)各方責(zé)任，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化工作協(xié)同，持續(xù)推動PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，不斷提升項(xiàng)目管理水平和信息質(zhì)量，助力擴(kuò)大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。

財(cái)政部
2022年11月11日