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來源：南京卓遠(yuǎn)
作者：西北公司 邱海永
引言
國企改革三年行動已圓滿完成收官，站在新起點(diǎn)上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運(yùn)行不同特征與屬性等，在實(shí)踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權(quán)建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導(dǎo)向，特推出本期視界。
2018年7月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營各公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》拉開了國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的改革大幕，各地國資基本形成了“國資委-國有資本投資、運(yùn)營公司-國有實(shí)體企業(yè)”三層管理架構(gòu)。城市國企在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉(zhuǎn)型，一種轉(zhuǎn)型方向是成為國有資本投資、運(yùn)營公司，另一種轉(zhuǎn)型方向是專業(yè)的國有實(shí)體企業(yè)。
2019年4月19日，國務(wù)院發(fā)布《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，一方面將對國企進(jìn)行分類充分授權(quán)，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作”；另一方面也提到了企業(yè)的行權(quán)能力建設(shè)，提出“推進(jìn)管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革，不斷強(qiáng)化風(fēng)險防控體系和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)”，這要求企業(yè)除了明確在國資架構(gòu)中的定位外，還需提高自身的組織方式和效率。
《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，集成國企改革“1+N”政策體系，并推廣“雙百行動”、國企現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、董事會試點(diǎn)等改革試點(diǎn)示范工作的經(jīng)驗(yàn)，在時間維度提出改革落地要求，倒逼各級國有企業(yè)落實(shí)國企改革相關(guān)專項(xiàng)工作。其中對于國有企業(yè)授分權(quán)機(jī)制、國有企業(yè)效率提升、風(fēng)險防范等進(jìn)一步提出實(shí)施要求。
南京卓遠(yuǎn)在調(diào)研和項(xiàng)目實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)城市國企基本能夠找準(zhǔn)自身在國資三層架構(gòu)中位置，但對于自身的組織問題認(rèn)識不足，忽視了對集團(tuán)開展業(yè)務(wù)的具體組織方式和效率的思考和研究，往往將企業(yè)存在的組織方式和效率所產(chǎn)生的問題歸因?yàn)槠渌?，從而?dǎo)致頭痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。
本文通過組織理論研究，分析城市國企開展業(yè)務(wù)的有效組織方式，以及相關(guān)的案例，供相關(guān)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)參考。
一、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)理論
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是一個組織內(nèi)部各構(gòu)成部分或各部分之間確立的關(guān)系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各部門之間的分工與協(xié)作的相互關(guān)系等。在企業(yè)組織中，各組成部分之間存在著相對穩(wěn)定的關(guān)系，即縱向管理層級關(guān)系和橫向溝通協(xié)作關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)成了組織結(jié)構(gòu)。
企業(yè)集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)體系通常包括職能結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)和職權(quán)結(jié)構(gòu)，各部門的特點(diǎn)如下表：
表1.1 組織結(jié)構(gòu)體系要素
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是上述四個要素的有機(jī)體，在設(shè)計(jì)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的時候，需要綜合考慮以上四個要素，不可將企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森將企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)劃分為以下三種類型：（1）U型組織結(jié)構(gòu)，主要產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的早期階段，是最基本的組織結(jié)構(gòu)，特點(diǎn)是管理層級的集中控制。U型組織結(jié)構(gòu)的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制；（2）M型組織結(jié)構(gòu)，通常分為事業(yè)部制組織結(jié)構(gòu)和矩陣式組織結(jié)構(gòu)兩種模式；（3）H型組織結(jié)構(gòu)即控股公司結(jié)構(gòu)，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨(dú)立的法人資格，是相對獨(dú)立的利潤中心。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于：母公司和子公司在法律上都是獨(dú)立法人，母公司不用承擔(dān)子公司的債務(wù)責(zé)任，大大降低母公司的經(jīng)營風(fēng)險，也迫使子公司有較強(qiáng)的責(zé)任感和經(jīng)營積極性。
二、城市國企開展業(yè)務(wù)的常見組織形式
城市國企也基本按照三種基本的組織結(jié)構(gòu)方式開展業(yè)務(wù)即U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)，每一種組織結(jié)構(gòu)都有其適用條件和特點(diǎn)。
（一）U型組織形式（直線職能制）
此類組織形式，常見于城市國企的業(yè)務(wù)數(shù)量相對較少，集團(tuán)總部和下屬成員企業(yè)直接進(jìn)行聯(lián)系和管理，由集團(tuán)總部直接指揮集團(tuán)各職能部門，各單位自主權(quán)相對較小。
圖1.1 城市國企U型組織形式
例如?？诔峭毒蛯儆赨型組織形式，在公司總部下設(shè)有房地產(chǎn)、政府代建以及物業(yè)管理等子公司，公司總部通過職能部門對下屬子公司進(jìn)行直接管理。
（二）M型組織形式（事業(yè)部制）
此類組織形式，常見于城市國企的業(yè)務(wù)數(shù)量相對有限并且集中在某些板塊，既要實(shí)現(xiàn)對于板塊業(yè)務(wù)的分權(quán),又要實(shí)現(xiàn)板塊內(nèi)部的集權(quán)和統(tǒng)一。每個事業(yè)部內(nèi)部建立自身的職能（U型）結(jié)構(gòu)，這是一種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理方式。
圖1.2 城市國企M型組織結(jié)構(gòu)
例如：銀川市城市建設(shè)投資控股有限公司組建了資本運(yùn)營事業(yè)部、資產(chǎn)運(yùn)營事業(yè)部、停車產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、文旅產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、項(xiàng)目發(fā)展事業(yè)部等五個產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)部分管下屬具體業(yè)務(wù)子公司開展業(yè)務(wù)，發(fā)展企業(yè)五大贏利中心。
（三）H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)模式）
此類組織形式，常見于城市國企的業(yè)務(wù)種類較多，同時某些業(yè)務(wù)板塊已經(jīng)規(guī)模較大、模式較成熟，需要更多的自主權(quán)限。這種結(jié)構(gòu)采用的是一種分權(quán)的模式，下屬子集團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)完善、獨(dú)立自決策權(quán)限較高。
圖1.3 H型組織結(jié)構(gòu)
例如上海城投下設(shè)公路集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、環(huán)境集團(tuán)等專業(yè)集團(tuán)，南京城建集團(tuán)下設(shè)公交集團(tuán)、公用事業(yè)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、港華燃?xì)饧瘓F(tuán)等四大集團(tuán)。
三、組織結(jié)構(gòu)選擇的要點(diǎn)
城市國企在選擇組織結(jié)構(gòu)的時候需要綜合考慮企業(yè)的定位、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、集團(tuán)管控模式和企業(yè)人才儲備等因素。
（一）城市國企的定位
城市國企在選擇組織結(jié)構(gòu)時首要考慮的是自身的定位。一方面，需要考慮自身在地方國資三層架構(gòu)中的定位是什么，是作為資本投資運(yùn)營平臺還是具體的產(chǎn)業(yè)公司；另一方面，需要考慮自身的戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)布局以及業(yè)務(wù)的開展方式。
（二）城市國企的現(xiàn)有業(yè)務(wù)情況
城市國企選擇組織結(jié)構(gòu)時還需要考慮現(xiàn)有業(yè)務(wù)開展情況，整體的業(yè)務(wù)數(shù)量、區(qū)域分布、各業(yè)務(wù)板塊的業(yè)務(wù)規(guī)模和階段等。對于與集團(tuán)資源關(guān)聯(lián)度高、業(yè)務(wù)發(fā)相對處于初級的階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用U型組織結(jié)構(gòu)；對于業(yè)務(wù)趨于成熟，并需內(nèi)部統(tǒng)籌階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用M型組織結(jié)構(gòu)；對于業(yè)務(wù)發(fā)展成熟、規(guī)模相對較大且需要較多的獨(dú)立自主決策的業(yè)務(wù)單元，宜采用H型組織結(jié)構(gòu)。
（三）城市國企的管控模式
另外，組織結(jié)構(gòu)的選擇還需要考慮，對各業(yè)務(wù)單元的管控模式，對于操作管控、戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控等不同管控模式所具有的不同集權(quán)程度，選擇不同的組織方式。
（四）城市國企的人才儲備
同時，組織結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行離不開管理人員的作用，城市國企在組織結(jié)構(gòu)選擇還需考慮本企業(yè)的人才，尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。
四、現(xiàn)階段投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)
對于投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的選擇和設(shè)計(jì)并不是簡單的選擇某一中組織結(jié)構(gòu)，而需要結(jié)合自身定位、業(yè)務(wù)單元特點(diǎn)、集團(tuán)管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動態(tài)調(diào)整。現(xiàn)階段，城市國企組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點(diǎn)。
（一）多種組織結(jié)構(gòu)并存
對于投融資平臺企業(yè)來講，對于不同的業(yè)務(wù)單元，采取不同的組織方式。例如對于發(fā)展成熟、成規(guī)模的業(yè)務(wù)單元采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)），而對于業(yè)務(wù)初步發(fā)展、規(guī)模尚小并且管理人員不夠成熟的業(yè)務(wù)單元可采取U型組織結(jié)構(gòu)（直線職能制），這樣就構(gòu)成了“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)。
（二）適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整
另外，對于城市國企來講，組織結(jié)構(gòu)的選擇，也需隨著外部環(huán)境以及業(yè)務(wù)單元的不同發(fā)展階段動態(tài)地調(diào)整自身組織結(jié)構(gòu)。例如，在某業(yè)務(wù)單元發(fā)展前期可采用U型組織結(jié)構(gòu)；當(dāng)該業(yè)務(wù)板塊具有一定規(guī)模、并細(xì)分多項(xiàng)業(yè)務(wù)時，可采用M型組織結(jié)構(gòu)（事業(yè)部制）統(tǒng)籌公司該板塊資源發(fā)展；當(dāng)該板塊業(yè)務(wù)發(fā)展更成熟，需要更多獨(dú)立決策權(quán)限的時候，可進(jìn)一步采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)模式）。
（三） 相關(guān)案例分析
上海城投現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)以及其公路板塊組織的發(fā)展，就呈現(xiàn)出了“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點(diǎn)。
圖1.4 上海城投組織架構(gòu)
在現(xiàn)階段上海城投的組織結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)出“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。同時，其中的公路投資集團(tuán)在2014年之前的以路橋事業(yè)部的組織結(jié)構(gòu)形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設(shè)中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業(yè)部在集團(tuán)內(nèi)是一種虛擬的部門，對業(yè)務(wù)的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業(yè)部的基礎(chǔ)上組建了上海公路集團(tuán)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求實(shí)現(xiàn)在董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)的綜合管理大大提升。