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來源：南京卓遠(yuǎn)
作者：西南公司 吳迪
引言
國企改革三年行動(dòng)已圓滿完成收官，站在新起點(diǎn)上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動(dòng)已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運(yùn)行不同特征與屬性等，在實(shí)踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權(quán)建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導(dǎo)向，特推出本期視界。
2019年國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號），系統(tǒng)提出一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán)，出資人代表機(jī)構(gòu)對不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)，要建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一。國企三年改革行動(dòng)已經(jīng)圓滿收官，城市國企分層分類授權(quán)的建設(shè)和落實(shí)尤其重要。
一、分層分類授權(quán)背景
2015年12月，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），明確提出要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能，針對性推進(jìn)改革的要求，從推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展、實(shí)施監(jiān)督、定責(zé)考核等方面體現(xiàn)差異性，同時(shí)明確實(shí)施主體與分類方案、分類的跟蹤及動(dòng)態(tài)調(diào)整為其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2020年4月國務(wù)院國資委召開深化國有企業(yè)分類改革專題推進(jìn)會(huì)，進(jìn)一步細(xì)分國有企業(yè)分類方法，將現(xiàn)有國有企業(yè)劃分為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)，并明確改革重點(diǎn)：商業(yè)一類企業(yè)改革突出市場化機(jī)制、均衡型治理、差異化管控方面；商業(yè)二類企業(yè)改革突出加大國有資本投入和新興產(chǎn)業(yè)布局，同時(shí)要加強(qiáng)市場化改革；公益類企業(yè)改革核心是擺脫行政思維，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，健全市場化機(jī)制，充分學(xué)習(xí)借鑒市場化改革經(jīng)驗(yàn)?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了國有企業(yè)推進(jìn)改革中分類思維的重要性和基本要求，禁止一刀切形式，引出了分類授權(quán)放權(quán)的線索。
2018年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（以下簡稱“《實(shí)施意見》”），除明確兩類公司轉(zhuǎn)型方向及工作重點(diǎn)外，也明確國有資本投資、運(yùn)營公司的設(shè)立是為了“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，完善國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)行國有資本市場化運(yùn)作”。《實(shí)施意見》的提出明確了建設(shè)授權(quán)機(jī)制在國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型中的重要性，是“管資本”模式的國資授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革真正落地的重中之重。
2019年，針對產(chǎn)權(quán)與機(jī)制、經(jīng)營主體活力、資源內(nèi)耗與重復(fù)建設(shè)三大國企歷史頑疾，國務(wù)院國資委印發(fā)了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（以下簡稱“《方案》”）、《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（以下簡稱“《清單（2019年版）》”）?！斗桨浮访鞔_了國資委、財(cái)政部及其他部門、機(jī)構(gòu)作為出資人代表機(jī)構(gòu)的履職方式，并且基于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，要求企業(yè)明確自身監(jiān)管、改革與發(fā)展責(zé)任?！肚鍐危?019年版）》重點(diǎn)選取了5大類、35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項(xiàng)）、產(chǎn)權(quán)管理（12項(xiàng)）、選人用人（2項(xiàng)）、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵(lì)（10項(xiàng)）、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理（3項(xiàng)）等，其中一二五類重點(diǎn)對企業(yè)，三四類重點(diǎn)對個(gè)人，內(nèi)容上聚焦國企改革重點(diǎn)，包括混合所有制改革、資產(chǎn)重組、上市公司與股權(quán)管理、職業(yè)經(jīng)理人及市場化薪酬分配、中長期激勵(lì)等?！斗桨浮芳啊肚鍐危?019年版）》的提出，以具體的指導(dǎo)明細(xì)內(nèi)容，將國有企業(yè)分層分類授權(quán)工作推動(dòng)到落實(shí)層面，加快了各區(qū)域國資系統(tǒng)建設(shè)分層分類授權(quán)體系的進(jìn)程。
自《清單（2019年版）》發(fā)布以來，多省、市、區(qū)國資委順應(yīng)本輪國企改革浪潮，基于本地國企發(fā)展特點(diǎn)，先后發(fā)布了國有資本授權(quán)相關(guān)清單類文件，加快推動(dòng)包括完善公司治理結(jié)構(gòu)、一級企業(yè)對所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)、任期制和契約化改革、市場化經(jīng)營機(jī)制完善等配套動(dòng)作在內(nèi)的國企改革工作。
表1.1 分層分類授權(quán)政策整理
最后隨著2020年5月《國企改革三年行動(dòng)方案（2020——2022年）》（以下簡稱“《行動(dòng)方案）》”）的印發(fā)，國企改革進(jìn)入行動(dòng)關(guān)鍵期，打造國有資本投資運(yùn)營公司成為改革重要方向，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。建立分級分類的授權(quán)體系，激發(fā)國有企業(yè)經(jīng)營管理活力也是《行動(dòng)方案）》七大專項(xiàng)行動(dòng)的部署之一，各區(qū)域國企在對照行動(dòng)方案、實(shí)施改組組建過程中，為實(shí)現(xiàn)“管資本”模式的國資授權(quán)經(jīng)營機(jī)制改革真正落地，建設(shè)差異化的管理機(jī)制，對不同功能定位、行業(yè)領(lǐng)域、發(fā)展階段的子企業(yè)實(shí)行差異化的分類考核、分類監(jiān)管、分類授權(quán)放權(quán)，成為改革工作的重中之重。
總體來看，國有企業(yè)分層分類授權(quán)政策的提出并不突兀，而是經(jīng)過了長時(shí)間的鋪墊積累，逐步明確了授權(quán)目的、授權(quán)層次、授權(quán)范圍后才納入了整個(gè)國企改革行動(dòng)中推動(dòng)執(zhí)行。
圖1.1 分層分類授權(quán)關(guān)鍵政策梳理
但在實(shí)際落實(shí)中，問題頻出。隨著國有企業(yè)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，業(yè)務(wù)規(guī)模及線條增加，大多數(shù)區(qū)域重點(diǎn)國有企業(yè)下屬直管二級企業(yè)數(shù)量急劇提升，其規(guī)模不同、大小不一，業(yè)務(wù)成熟度也存在較大差異，而以往的工作中，對于二級企業(yè)的管理缺乏分類基礎(chǔ)，就造成包括投資決策、人力資源等各項(xiàng)管理工作缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、規(guī)范性的依據(jù)，最終造成集團(tuán)對于二級企業(yè)的管理耗費(fèi)精力高，對于二級企業(yè)分類管理授權(quán)上呈現(xiàn)“急、散、雜”的特點(diǎn)。
同時(shí)在本輪國企改革壓縮管理層級的要求下，部分進(jìn)度稍快的國有企業(yè)，基于資源資產(chǎn)劃分打造形成了二級子集團(tuán)，建立了“集團(tuán)本部－二級子集團(tuán)－三級專業(yè)公司”的組織架構(gòu)。另外在區(qū)域國資整合動(dòng)作越來越頻繁的背景下，有許多區(qū)縣平臺公司進(jìn)行了區(qū)域范圍內(nèi)的國資國企整合，也快速打造了“集團(tuán)本部－二級公司－三級項(xiàng)目公司”的三層組織架構(gòu)。基于這一背景，為準(zhǔn)確定位二級公司，充分激活各層級公司經(jīng)營管理活力，開展分類授權(quán)，明確集團(tuán)本部及二級公司或子集團(tuán)間的權(quán)責(zé)界面是必不可少的。
二、分層分類授權(quán)內(nèi)涵
通過對分層分類授權(quán)系列政策內(nèi)容進(jìn)行分析整理，我們了解到，在推進(jìn)分層分類授權(quán)過程中，主要包含兩個(gè)層面、四大基礎(chǔ)分類的授權(quán)動(dòng)作開展和工作要求。
（一）分層授權(quán)內(nèi)涵
從政策內(nèi)容來看分層授權(quán)內(nèi)涵，一是政府或國資管理單位等出資人向企業(yè)層面進(jìn)行授權(quán)，二是企業(yè)內(nèi)部、由集團(tuán)層面向下屬二級、三級企業(yè)進(jìn)行授權(quán)。
1、出資人向企業(yè)授權(quán)
第一層授權(quán)，是針對出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍有發(fā)生，國有資本運(yùn)行效率有待進(jìn)一步提高等問題而提出的。主要?jiǎng)幼鳛閷?shí)行清單管理，制定出臺出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，明確清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項(xiàng)大幅減少審批或事前備案。本層級授權(quán)理順后，原則上應(yīng)實(shí)現(xiàn)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)由企業(yè)經(jīng)理層和職能部門開展管理工作，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。授權(quán)關(guān)鍵點(diǎn)在于國資監(jiān)管系統(tǒng)能否“授得下”、“管得好”，國有資本投資運(yùn)營公司能否實(shí)現(xiàn)“接得住”。
2、集團(tuán)向子公司授權(quán)
隨著國有企業(yè)改革工作深度推進(jìn)，進(jìn)入具體落實(shí)階段，第二層授權(quán)也逐漸受到關(guān)注。第二層授權(quán)具體指在企業(yè)內(nèi)部，集團(tuán)對下屬二、三級企業(yè)依照業(yè)務(wù)領(lǐng)域和功能定位開展分類授權(quán)管控、分類考核，輔以任期制和契約化改革、工資總額管理制度及相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，有效推動(dòng)各單位改革和發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)各層級企業(yè)經(jīng)營活力與經(jīng)營效率?？梢?，集團(tuán)向子公司分類授權(quán)管理是開展系列工作的基礎(chǔ)，是經(jīng)營活力有效提升的土壤與基礎(chǔ)保障。本輪授權(quán)關(guān)鍵點(diǎn)在于一級國有企業(yè)能否“放得下”、“管得好”，下屬重點(diǎn)企業(yè)能否“接得住”，并實(shí)現(xiàn)高效經(jīng)營。
圖1.2 分層授權(quán)等級劃分示意圖
（二）分類授權(quán)內(nèi)涵
在第一層授權(quán)中，各?。ㄊ?、區(qū)）政策文件基本將授權(quán)企業(yè)劃分為兩類公司、直管國有企業(yè)、雙百企業(yè)、其他企業(yè)（以參股企業(yè)為主）四大基礎(chǔ)分類。具體來看，兩類公司作為本輪授權(quán)放權(quán)改革的主要落實(shí)對象，授權(quán)要求與《清單（2019年版）》內(nèi)容高度一致，甚至基于區(qū)域發(fā)展需要可略有拓展；一般區(qū)域直管國企，當(dāng)前也均以兩類公司為標(biāo)桿來開展改革進(jìn)程，但實(shí)際執(zhí)行有限，在具體業(yè)務(wù)開展上仍有行業(yè)的桎梏，總體授權(quán)范圍小于兩類公司；雙百企業(yè)作為各行業(yè)內(nèi)高速發(fā)展的國有企業(yè)，不乏處于敏感行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，在授權(quán)事項(xiàng)上需結(jié)合具體情況，制定“一企一策”；對于參股企業(yè)，國資監(jiān)管部門無實(shí)際控制權(quán)，一般不介入日常經(jīng)營，以加強(qiáng)參股管理為主，不涉及授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。
表.2 不同企業(yè)在第一層授權(quán)內(nèi)涵差異
在第二層授權(quán)中，開展分類工作屬于分層分類授權(quán)工作在企業(yè)中落實(shí)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。目前具體分類方式與分類標(biāo)準(zhǔn)尚沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，但只要能夠科學(xué)合理的支撐集團(tuán)管控，有效激活企業(yè)經(jīng)營活力，且實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，即為合適的分類授權(quán)方法，在此不過多展開敘述。
三、分類授權(quán)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析
基于前文對分級分類授權(quán)工作的政策內(nèi)容及工作內(nèi)涵論述可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前第一層分類授權(quán)工作已基本形成了較為固定的模式與標(biāo)準(zhǔn)。而企業(yè)方能直接參與并享有較大主觀能動(dòng)性的是第二層授權(quán)內(nèi)容，即企業(yè)內(nèi)部的、由集團(tuán)層面向下屬二、三級企業(yè)開展的分級分類授權(quán)工作，是實(shí)際工作推進(jìn)中問題較多，更加考驗(yàn)經(jīng)營層管理能力，同時(shí)在當(dāng)前國企改革中較為緊迫的內(nèi)容。因此對第二層分類授權(quán)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理將是本章節(jié)主要內(nèi)容，同時(shí)將結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)中的一些典型做法，進(jìn)一步明確在第二層分類授權(quán)中開展工作的重難點(diǎn)，并提供相關(guān)工作開展的思路。
總體來看集團(tuán)向子公司開展分類授權(quán)主要包含以下五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)主要開展工作及工作成果如下。
圖1.3 分類授權(quán)工作開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
（一）分類標(biāo)準(zhǔn)確定
在推行集團(tuán)內(nèi)的分類授權(quán)工作時(shí)，首先需要明確對下屬公司開展分類授權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。從原則上說，在進(jìn)行二級公司分類時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以全面推進(jìn)集團(tuán)整體發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)橹行模骖櫰髽I(yè)歷史和管理現(xiàn)狀的原則，圍繞整體業(yè)務(wù)布局，深化集團(tuán)企業(yè)管理改革，基于各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展需要，全面服務(wù)于提升集團(tuán)管理水平與價(jià)值創(chuàng)造能力，才有利于平穩(wěn)有序推進(jìn)下屬企業(yè)分類管理標(biāo)準(zhǔn)的制定、宣貫和執(zhí)行。
制定分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，從實(shí)際授權(quán)分類上看，最常見的劃分方式為基于集團(tuán)中長期戰(zhàn)略發(fā)展方針，以二級企業(yè)業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行初步劃分，同時(shí)參照功能定位，以國資委統(tǒng)一的商業(yè)一類、商業(yè)二類及功能性企業(yè)功能劃分進(jìn)行輔助調(diào)整。一般來看較為成熟的業(yè)務(wù)板塊授權(quán)較為充分，而新設(shè)業(yè)務(wù)板塊在管控上則較為嚴(yán)格。
除此之外，另一種更為復(fù)雜的方式則是制定行權(quán)能力評估指標(biāo)體系，將業(yè)務(wù)開展差異與業(yè)務(wù)特性、企業(yè)實(shí)際行權(quán)能力、管理成熟度作為定性指標(biāo)內(nèi)容，以經(jīng)營數(shù)據(jù)為依據(jù)，綜合考核企業(yè)經(jīng)營特性，制定可量化、可比較的評價(jià)指標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在已形成的著重規(guī)模、效益、管理難度的通用指標(biāo)基礎(chǔ)上，以二級企業(yè)差異化類別管理為導(dǎo)向，評估宏觀戰(zhàn)略環(huán)境變化與挑戰(zhàn)，綜合分析各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展變動(dòng)，根據(jù)企業(yè)的功能定位和業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置差異化專用指標(biāo)，同時(shí)明確需要進(jìn)行特異化管控的企業(yè)類別。通過定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合、通用指標(biāo)與個(gè)性化指標(biāo)相補(bǔ)充的方式，采取得分核算的方式為企業(yè)授權(quán)等級進(jìn)行劃分。下表為某集團(tuán)開展下屬企業(yè)授權(quán)等級劃分的評分表。
從兩種授權(quán)等級劃分的方法來看，分類授權(quán)等級評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮下屬企業(yè)的共同性，又要兼顧企業(yè)的個(gè)性因素；要全面反映企業(yè)綜合的經(jīng)營管理水平，包括經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營效益和管理難度等，又要反映二級企業(yè)功能定位和行業(yè)發(fā)展水平，并結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)開展需求進(jìn)行重點(diǎn)評判。例如企業(yè)業(yè)務(wù)為能源投資，則要重點(diǎn)關(guān)注與其主營業(yè)務(wù)相關(guān)的投資規(guī)模；如企業(yè)定位為內(nèi)部服務(wù)類，則管理成熟度更要考慮人事費(fèi)用率等因素。通過對各企業(yè)多維度、多線條的指標(biāo)體系的建立，才能最終形成較為完善的分類授權(quán)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)。
（二）分類體系落實(shí)
在明確分類標(biāo)準(zhǔn)后，需進(jìn)行具體的分類授權(quán)管理工作推進(jìn)落實(shí)，進(jìn)一步明確各二、三級企業(yè)的具體授權(quán)等級。
首先需要對特異性處理的企業(yè)進(jìn)行排除單列，明確納入統(tǒng)一分類授權(quán)管理體系的企業(yè)名單。一般來說進(jìn)行經(jīng)營評估需要二級企業(yè)具備一定的連續(xù)經(jīng)營數(shù)據(jù)，因此常見的特異性企業(yè)類型包括新設(shè)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)、非經(jīng)營單位、待清退企業(yè)等。
明確納入分類授權(quán)管理體系的企業(yè)名單后，被授權(quán)企業(yè)需先了解整體的分類框架，對已形成的評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交流溝通、指標(biāo)選定完善，并開展授權(quán)等級評定相關(guān)材料的申報(bào)工作，作為評判依據(jù)支撐。集團(tuán)層面則基于下屬企業(yè)提交的授權(quán)等級申報(bào)材料，開展相關(guān)的指標(biāo)評判工作，基于評判因素的權(quán)重設(shè)定及具體指標(biāo)賦分結(jié)果，計(jì)算每家企業(yè)行權(quán)能力得分；最后基于設(shè)立好的賦分模型得出被授權(quán)企業(yè)在分級分類授權(quán)得分體系中所處的區(qū)間范圍，對范圍內(nèi)的二、三級企業(yè)進(jìn)行授權(quán)等級劃分。經(jīng)營數(shù)據(jù)通常采用企業(yè)連續(xù)三年的平均數(shù)據(jù)，因?yàn)槿昴軌蜉^為客觀地反映出企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)的連續(xù)性與持續(xù)性，同時(shí)也與經(jīng)營層的任期較為契合?；诖耍卮蟀l(fā)展事件外，授權(quán)等級的評價(jià)周期也可設(shè)定為三年。
除各因素計(jì)算得分外，還可以通過設(shè)置能反映企業(yè)發(fā)展階段以及對集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展影響度的調(diào)節(jié)系數(shù)。在更契合不同二級企業(yè)的定位的同時(shí)，對下屬企業(yè)發(fā)展提供導(dǎo)向作用。通常調(diào)節(jié)系數(shù)主要考慮二級企業(yè)的戰(zhàn)略影響，即從集團(tuán)戰(zhàn)略決策、價(jià)值目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)成以及集團(tuán)市場目標(biāo)達(dá)成的維度進(jìn)行賦值，同時(shí)調(diào)節(jié)系數(shù)與集團(tuán)對業(yè)務(wù)板塊的戰(zhàn)略調(diào)整也息息相關(guān)。此外，實(shí)際應(yīng)用中部分企業(yè)設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)時(shí)，為表現(xiàn)對初創(chuàng)期的二級企業(yè)發(fā)展進(jìn)行鼓勵(lì)與保護(hù)，在一定范圍內(nèi)會(huì)基于二級企業(yè)成立年限采用倒序方式進(jìn)行系數(shù)賦值。
因此在分類授權(quán)體系執(zhí)行落實(shí)中，最終得分計(jì)算公式可表現(xiàn)為：
其中X為通用性評價(jià)指標(biāo)的單項(xiàng)得分，β為對應(yīng)通用性評價(jià)指標(biāo)的單項(xiàng)權(quán)重，λ為不同通用性指標(biāo)類型的調(diào)整系數(shù)，基于各企業(yè)所處的戰(zhàn)略定位，經(jīng)營性質(zhì)對通用性評價(jià)指標(biāo)得分影響進(jìn)行調(diào)整，b為被評判企業(yè)的特異性指標(biāo)加減分。
（三）授權(quán)清單明確
明確授權(quán)等級劃分及不同授權(quán)分類所包含的企業(yè)名單后，需要進(jìn)一步明確各授權(quán)種類下所應(yīng)包含的授權(quán)事項(xiàng)，出具分類授權(quán)清單。
在保證與第一層授權(quán)總框架符合的前提下，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)、管理要求的不同，有兩種不同的清單制定工作推進(jìn)思路。其一是將授權(quán)內(nèi)容劃分為通用授權(quán)及個(gè)性化授權(quán)兩部分，進(jìn)行綜合評估，集中進(jìn)行授權(quán)清單的統(tǒng)一制定。一般由集團(tuán)董事會(huì)辦公室牽頭，聯(lián)結(jié)各部門綜合討論得出，各職能模塊授權(quán)以統(tǒng)一的進(jìn)度與節(jié)奏推進(jìn)整體授權(quán)清單的形成與完善。其中通用授權(quán)為在已形成的分類授權(quán)等級基礎(chǔ)上，對各級別企業(yè)采取的共性授權(quán)清單；個(gè)性化授權(quán)則是基于每家企業(yè)各自的經(jīng)營需求及業(yè)務(wù)開展特點(diǎn)，進(jìn)行的小幅度授權(quán)內(nèi)容調(diào)整。下圖為某集團(tuán)董事會(huì)辦公室制定印發(fā)的《分類授權(quán)清單》中不同層次授權(quán)內(nèi)容。
其二是以職能線條為主線，由職能部門對下屬企業(yè)相關(guān)職能行權(quán)能力進(jìn)行獨(dú)立評估，來進(jìn)行相應(yīng)授權(quán)范圍劃定，推進(jìn)各職能授權(quán)進(jìn)度，并制定對應(yīng)的授權(quán)清單。各子公司授權(quán)清單制定以職能線條分解，并分別由集團(tuán)不同職能部門獨(dú)立開展評估工作，進(jìn)行授權(quán)清單制定及后續(xù)的授權(quán)范圍動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)靈活授權(quán)，董事會(huì)辦公室僅作為牽頭部門進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，避免各職能板塊差距過大，形成沖突。在最終授權(quán)清單成果上，表現(xiàn)為各職能板塊獨(dú)立的授權(quán)內(nèi)容，如《授權(quán)清單（投資事項(xiàng)）》，或作為對應(yīng)職能管理制度中的內(nèi)容（如并入《薪酬管理制度》中作為章節(jié)內(nèi)容）。此類授權(quán)方式常見于下屬企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化明顯，且差異性較大的集團(tuán)公司。
圖1.5 以職能線條授權(quán)示意圖
總體來看，上述兩種授權(quán)清單的制定方法經(jīng)過對比，各有優(yōu)勢。傳統(tǒng)清單式授權(quán)能更快建立起滿足授權(quán)體系的分類授權(quán)清單，同時(shí)在組織形式上更為常見（牽頭部門+支持部門）；職能線條式的授權(quán)清單確定方式，能更及時(shí)地反映下屬企業(yè)實(shí)際行權(quán)能力與管理需要，但在組織形式和推進(jìn)方式上，對集團(tuán)各職能部門提出了更高的綜合能力要求。其中明顯的相同點(diǎn)是，兩種授權(quán)清單制定方式，均強(qiáng)調(diào)了對被授權(quán)企業(yè)實(shí)際工作開展的個(gè)性化行權(quán)需求的滿足，這實(shí)際上也是開展分級分類授權(quán)工作的難點(diǎn)所在，即如何更好地解放業(yè)務(wù)生產(chǎn)活力，在集團(tuán)層面的業(yè)務(wù)開展熟悉程度及市場洞察力上提出了極大的要求。
表1.5 兩類授權(quán)工作推進(jìn)形式對比表
另外需要特別關(guān)注的是，在制定授權(quán)清單時(shí)，應(yīng)明確授權(quán)穿透層級。對于集團(tuán)組建時(shí)間較短，各類管理體系尚不成熟的企業(yè)，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)向下級公司授權(quán)的一步到位，減少轉(zhuǎn)授權(quán)情況的出現(xiàn)；而對于集團(tuán)運(yùn)行成熟，且下屬公司具備較好的管理體系，可適當(dāng)放寬相關(guān)的轉(zhuǎn)授權(quán)機(jī)制，但監(jiān)督機(jī)制仍需跟進(jìn)。
（四）監(jiān)督體系建設(shè)
對下屬企業(yè)授權(quán)后，集團(tuán)層面并非完全放開管理，而是要通過建立完善的監(jiān)督機(jī)制，為相關(guān)事項(xiàng)的運(yùn)行監(jiān)督護(hù)航，實(shí)現(xiàn)“管的好”。在集團(tuán)對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，常見的方法包括審計(jì)管理、風(fēng)控管理、派駐股權(quán)代表等，輔以對授權(quán)企業(yè)經(jīng)營管理者的契約化管理，實(shí)現(xiàn)授權(quán)后的效益實(shí)現(xiàn)。如何將相關(guān)工作做實(shí)，并有效發(fā)揮出相關(guān)的監(jiān)督管理功能，避免空有制度卻無法落地實(shí)施是實(shí)施監(jiān)督體系建設(shè)的重中之重。本部分以派駐國有股權(quán)代表這一常用的監(jiān)督管理體系為例，介紹在相關(guān)工作開展上的關(guān)鍵內(nèi)容。
國有股權(quán)代表指的是在含有國有股份的企業(yè)中，國家需要派出代表人員進(jìn)駐企業(yè)，負(fù)責(zé)推進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的使命實(shí)現(xiàn)，國有股權(quán)代表一般會(huì)擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)來發(fā)揮其國有資產(chǎn)“維護(hù)者”和“代言人”的作用，并需要承擔(dān)國有資產(chǎn)增值保值的個(gè)人責(zé)任。國有股權(quán)代表擔(dān)任的職位主要分為三類：董事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、高級管理人員等，具體擔(dān)任職位要根據(jù)企業(yè)的類型（國有獨(dú)資、國有控股、國有參股）而定。
為充分發(fā)揮派駐股權(quán)代表對下屬企業(yè)的監(jiān)督管理效用，需要實(shí)現(xiàn)對派駐股權(quán)代表的管理、監(jiān)督及考核機(jī)制制定與落實(shí)。一是要明確股權(quán)代表的任免程序、任職資格及權(quán)責(zé)義務(wù)，只有程序完整合規(guī)，才能確立相關(guān)工作開展的基調(diào)；二是明確對股權(quán)代表工作的記錄要求，包括會(huì)議出席情況、議題參與情況、作用發(fā)揮情況等，并周期性形成工作報(bào)告，對任職企業(yè)的重要決策及實(shí)施情況、經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)出具個(gè)人意見建議，便于集團(tuán)層面加強(qiáng)對下屬企業(yè)運(yùn)行的掌握；三是明確對股權(quán)代表的考核制度，發(fā)揮考核的指揮棒功能，從日常工作落實(shí)、工作效用發(fā)揮、勤勉盡職情況等方面進(jìn)行評判，同時(shí)基于所屬企業(yè)的年度目標(biāo)設(shè)立關(guān)聯(lián)性指標(biāo)；四是落實(shí)考核結(jié)果，參照一般經(jīng)營層考核結(jié)果運(yùn)用，影響股權(quán)代表的薪酬績效及崗位職級調(diào)整。同時(shí)股權(quán)代表作為集團(tuán)熟悉子企業(yè)經(jīng)營情況的重要渠道，應(yīng)將集團(tuán)層面利益視為優(yōu)先，如何平衡任職企業(yè)效益與集團(tuán)整體效益間可能出現(xiàn)的矛盾，是在工作開展及考核評價(jià)中彈性考慮的內(nèi)容。
同樣的，類比其他監(jiān)督管理功能，在建立監(jiān)督體系中，也需要先明確開展監(jiān)督管理工作的責(zé)任人或組織機(jī)構(gòu)，其次明確相關(guān)工作執(zhí)行的開展抓手及開展形式，第三是明確相關(guān)的考核機(jī)制，最后則是要強(qiáng)化考核結(jié)果落實(shí)，以此搭建切實(shí)有效的保障體系，促進(jìn)授權(quán)機(jī)制的合規(guī)執(zhí)行。
（五）動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
為進(jìn)一步規(guī)范和完善企業(yè)內(nèi)部管理，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和綜合競爭力，有效激勵(lì)企業(yè)不斷提升經(jīng)營管理水平，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力和活力，形成推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，打造PDCA良性循環(huán)，在二級企業(yè)授權(quán)落實(shí)后需要在已有分級分類授權(quán)框架的基礎(chǔ)上，建立動(dòng)態(tài)量化評價(jià)管理機(jī)制，但具體操作需要特別關(guān)注以下幾點(diǎn)：
一是評估內(nèi)容的明確。如同開展分類授權(quán)工作一樣，在集團(tuán)內(nèi)部，各二級企業(yè)間發(fā)展并不均衡，發(fā)展速度存有差異，各企業(yè)實(shí)際情況、業(yè)務(wù)特點(diǎn)與管理模式千差萬別，因此在授權(quán)后的評價(jià)工作開展時(shí)，要針對性的設(shè)置評估體系，評估授權(quán)力度與行權(quán)能力建設(shè)的對等性。對授權(quán)后效果的評估著重圍繞以下幾方面：一是對授權(quán)力度的反饋與評估，由被授權(quán)企業(yè)自主反饋授權(quán)后執(zhí)行意見；二是對行權(quán)能力建設(shè)的反饋與評估，由被授權(quán)企業(yè)自主反饋、集團(tuán)部門動(dòng)態(tài)評估進(jìn)行雙向考量；三是對相關(guān)授權(quán)執(zhí)行的綜合評估，由被授權(quán)企業(yè)出具授權(quán)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)的審批執(zhí)行情況，集團(tuán)部門跟進(jìn)評估執(zhí)行效果。
二是對分類授權(quán)機(jī)制的周期性系統(tǒng)調(diào)整。主要涉及到授權(quán)清單、授權(quán)等級的調(diào)整等內(nèi)容。開展相關(guān)工作時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要明確，一是處理好特殊企業(yè)及非經(jīng)營單位的分類管理。由于分類授權(quán)工作開展時(shí)的單列，在后續(xù)評估工作開展時(shí)，同樣要先確定是否將其納入常規(guī)分類管理范圍，按照其職能定位、業(yè)務(wù)性質(zhì)、整體規(guī)模、作用發(fā)揮等情況，能否參照相應(yīng)類別企業(yè)進(jìn)行授權(quán)管理。其中新成立企業(yè)應(yīng)基于其管理定位及戰(zhàn)略定位進(jìn)行專項(xiàng)決議；二是調(diào)整周期的確定，通常調(diào)整周期與分類評估周期保持一致為三年，但對于發(fā)展迅速的企業(yè)及新設(shè)企業(yè)，評估周期可特設(shè)為一年。
三明確施行機(jī)制。包括評估執(zhí)行主體與評估工作流程。與前文相承接，根據(jù)授權(quán)清單制定的不同方式，執(zhí)行主體上應(yīng)保持相同的機(jī)制，即職能線條授權(quán)由各部門獨(dú)立開展，清單式授權(quán)由董辦牽頭；評估工作流程依然采取雙向信息對接的方式，即被授權(quán)企業(yè)提交相關(guān)行權(quán)工作報(bào)告、行權(quán)建設(shè)成果及其他輔助資料，評估部門依據(jù)材料，對照上一輪分類授權(quán)評估結(jié)果進(jìn)行審定，基于審定結(jié)果開展授權(quán)等級、授權(quán)范圍的調(diào)整工作。
四是要強(qiáng)化評估結(jié)果運(yùn)用。二級企業(yè)分類授權(quán)后的評價(jià)結(jié)果須與實(shí)際工作中的行權(quán)硬性配置，行權(quán)情況與經(jīng)營表現(xiàn)進(jìn)行直接掛鉤，如領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)、工作開展合規(guī)性、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)等；同時(shí)要基于評估結(jié)果，對被授權(quán)企業(yè)的薪酬水平、人員配置、經(jīng)營目標(biāo)等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，構(gòu)建起二級企業(yè)授權(quán)級別能升能降、經(jīng)營層薪酬水平能增能減、人員編制能多能少的協(xié)同機(jī)制，真正做到分級分類授權(quán)與集團(tuán)管理各維度上的協(xié)同聯(lián)立。
（六）分級分類授權(quán)具體案例
成都產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”）是由原成都工業(yè)投資集團(tuán)吸收整合市農(nóng)發(fā)投公司和市技轉(zhuǎn)集團(tuán)于2017年底改組成立，注冊資本100億元，是成都唯一入選“雙百行動(dòng)”綜合改革市屬企業(yè)。近年來，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)緊扣“引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級”功能定位，深度轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，著力在現(xiàn)代治理、市場經(jīng)營、專業(yè)運(yùn)作等方面創(chuàng)新突破，不斷激發(fā)動(dòng)力活力。截至2021年10月底，集團(tuán)資產(chǎn)總額1258億元，營業(yè)收入、利潤總額分別同比增長80.2%、356%。聚焦現(xiàn)代治理能力提升，以管住風(fēng)險(xiǎn)和放活經(jīng)營為目標(biāo)，成都產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)建立分級分類授權(quán)經(jīng)營和全面覆蓋有效的監(jiān)管體系，推動(dòng)放權(quán)賦能向“管資本”轉(zhuǎn)變。通過持續(xù)深化授放權(quán)經(jīng)營，下屬企業(yè)經(jīng)營活力有效激發(fā)，其中獲得A類授權(quán)的下屬產(chǎn)業(yè)資本集團(tuán)連續(xù)三年利潤同比增長50%以上，成為集團(tuán)利潤的“單打冠軍”。
為推進(jìn)分級分類授權(quán)體系的建設(shè)落地，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)主要開展了四個(gè)方面的工作。
一是優(yōu)化現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過進(jìn)一步厘清各治理主體權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)黨委討論前置事項(xiàng)清單和黨建進(jìn)章程“雙覆蓋”，參照國務(wù)院國資委對中央企業(yè)要求編制了集團(tuán)層面的《董事會(huì)工作規(guī)則》，針對性制定了董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)、監(jiān)督經(jīng)理層行權(quán)機(jī)制，為后續(xù)開展分級分類經(jīng)營授權(quán)，充分激發(fā)下屬企業(yè)經(jīng)營活力奠定了一定基礎(chǔ)。
二是開展分級分類授權(quán)經(jīng)營。2020年9月成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)由董事會(huì)辦公室牽頭，通過外部條件、公司治理、人才隊(duì)伍、企業(yè)實(shí)力四個(gè)方面因素考慮，制定形成了《成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)下屬二級企業(yè)分類評分指標(biāo)體系》，以此對下屬15家企業(yè)進(jìn)行了ABCD分類分級評價(jià)，將包括項(xiàng)目投融資、資產(chǎn)出租、薪酬福利管理等11類權(quán)限進(jìn)行了分級分類授權(quán)。最終分類授權(quán)結(jié)果上5家A類企業(yè)享有充分授權(quán)，9家B類企業(yè)享有部分授權(quán)，1家C類企業(yè)不予授權(quán)，并形成《成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)授權(quán)放權(quán)清單（2020年）》（以下簡稱“《清單（2020年）》”）?！肚鍐危?020年）》主要明確了分級分類授權(quán)的結(jié)果及針對各授權(quán)級別的具體授權(quán)清單，以及部分特殊授權(quán)企業(yè)的特殊授權(quán)內(nèi)容。通過實(shí)施授放權(quán)經(jīng)營，各下屬企業(yè)結(jié)合工作實(shí)際持續(xù)縱深推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)決策責(zé)任歸位和管理責(zé)任到位。
為持續(xù)完善分類授權(quán)體系，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)制定了動(dòng)態(tài)評估體系。評估體系包含授權(quán)運(yùn)用情況匯報(bào)、授權(quán)能力動(dòng)態(tài)評估體系等工作機(jī)制，評估周期為一年一評，由董事會(huì)辦公室牽頭開展。2021年8月，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)對2020年度授放權(quán)經(jīng)營執(zhí)行情況開展了“綜合評價(jià)+企業(yè)自評”，通過征求集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門意見、走訪調(diào)研各相關(guān)下屬企業(yè)、各下屬企業(yè)自評等多種方式，對集團(tuán)2020年授放權(quán)工作實(shí)效進(jìn)行了全面梳理和評價(jià)，結(jié)合2021年授放權(quán)工作計(jì)劃，形成了《集團(tuán)2020年授放權(quán)事項(xiàng)運(yùn)用情況的綜合報(bào)告》，報(bào)告系統(tǒng)梳理了分級分類授權(quán)后二級單位在不同授權(quán)內(nèi)容上實(shí)際工作開展情況，不同授權(quán)級別企業(yè)在行權(quán)能力建設(shè)情況，存在的問題以及解決完善思路等內(nèi)容。
本輪授權(quán)動(dòng)態(tài)評估后，成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)基于評估結(jié)果，進(jìn)一步擴(kuò)大授放權(quán)執(zhí)行主體范圍，充分考慮新設(shè)立或新提級管理的下屬企業(yè)經(jīng)營實(shí)際，將納入集團(tuán)授放權(quán)管理的15家企業(yè)擴(kuò)大至20家，并將充分授權(quán)的A類企業(yè)由2020年的5家增加至10家；根據(jù)成都市加大國有資本對科技創(chuàng)新賦能要求，對新設(shè)下屬科創(chuàng)投集團(tuán)單獨(dú)開展符合創(chuàng)投特點(diǎn)的授權(quán)經(jīng)營，明確主業(yè)范圍內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資及基金業(yè)務(wù)、股權(quán)退出交易等15類自主決策事項(xiàng)，極大提高了審批效率。
三是創(chuàng)新審計(jì)垂直管理模式。圍繞構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，創(chuàng)新建立以集團(tuán)審計(jì)中心為抓手的“1（一部）+1（一中心）+1（一平臺）+N（多下屬企業(yè)）”內(nèi)部審計(jì)管控模式，全面整合協(xié)同內(nèi)部審計(jì)資源，搭建大數(shù)據(jù)內(nèi)審平臺，通過審計(jì)目標(biāo)管控、標(biāo)準(zhǔn)制定、力量調(diào)配“三統(tǒng)一”和審計(jì)規(guī)劃計(jì)劃、規(guī)則制定、督促整改和組織實(shí)施“四集中”，全面整合內(nèi)部審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，打造集團(tuán)內(nèi)審監(jiān)督一盤棋。
四是搭建了完備的股權(quán)代表管理機(jī)制。成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為強(qiáng)化下屬企業(yè)股權(quán)代表管理，制定了《專職董事委派管理暫行辦法》《兼職董事、監(jiān)事委派管理辦法》《外派董事監(jiān)事履職管理辦法》一系列制度體系，對派駐下屬企業(yè)的董事（監(jiān)事）職責(zé)履行、管理工作、考核評價(jià)體系和實(shí)施方法、相應(yīng)考評等級及獎(jiǎng)懲制度等均做出了清晰完善的規(guī)定。同時(shí)委派董事、監(jiān)事的工作匯報(bào)、工作記錄有專門的表格工具與文本要求，在考核指標(biāo)設(shè)置上清晰明確并與實(shí)際工作相結(jié)合，對派駐股權(quán)代表的工作開展有明確指導(dǎo)作用。
四、小結(jié)
分層分類授權(quán)作為本輪國企改革中的重要一環(huán)，其在落實(shí)環(huán)節(jié)上其實(shí)并無太多特別之處，與三項(xiàng)制度改革、任期制和契約化改革等內(nèi)容相似，核心目的均是為了激發(fā)各級國有企業(yè)經(jīng)營活力，提高經(jīng)營管理效率，但分層分類授權(quán)更加看重集團(tuán)經(jīng)營管理層對于所經(jīng)營業(yè)務(wù)與下屬企業(yè)的熟悉程度，同時(shí)也更加需要上下層級間的溝通交流，對于集團(tuán)層面來說，照搬照抄且不可取，務(wù)實(shí)且合適的便是最好的。