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消費(fèi)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的重要性無需多言，“促消費(fèi)”更是一個(gè)長期任務(wù)，預(yù)計(jì)未來，不同時(shí)期、不同部門還會(huì)不斷出臺(tái)更多“促消費(fèi)”措施，促消費(fèi)還有哪些突破口？城市國企在其中扮演何種角色？為此，卓遠(yuǎn)設(shè)立「促消費(fèi)20條與八大突破口」專欄，邀您共同探討。
南京卓遠(yuǎn)研究中心
近日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)的措施》，引領(lǐng)下半年經(jīng)濟(jì)增長的重磅文件正式出臺(tái)。在開篇就提到了“繼續(xù)支持剛性和改善性住房需求，要“進(jìn)一步發(fā)揮住宅專項(xiàng)維修資金在老舊小區(qū)改造和老舊住宅電梯更新改造中的作用，繼續(xù)支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房改造。”
老舊小區(qū)項(xiàng)目自平衡靈活度較高，彈性空間大，在實(shí)踐過程中多以項(xiàng)目包裝為依托，但在項(xiàng)目包裝過程中存在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬難確定、政策體系不完善、原產(chǎn)權(quán)人、實(shí)施主體、政府的三方利益難以協(xié)調(diào)等難點(diǎn)，因此需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，保證經(jīng)濟(jì)性和公益性。當(dāng)前，一些地區(qū)對(duì)老舊小區(qū)項(xiàng)目自平衡也進(jìn)行了有益探索，如山東總結(jié)出的“4+N”項(xiàng)目自平衡方式，包括大片區(qū)統(tǒng)籌平衡，把一個(gè)或多個(gè)老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目捆綁統(tǒng)籌，生成老舊片區(qū)改造項(xiàng)目，做到項(xiàng)目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，實(shí)現(xiàn)自我平衡；跨片區(qū)組合平衡，將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目組合，以項(xiàng)目收益彌補(bǔ)老舊小區(qū)改造支出，實(shí)現(xiàn)資金平衡；小區(qū)內(nèi)自求平衡，在有條件的老舊小區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建用于公共服務(wù)的經(jīng)營性設(shè)施，以未來產(chǎn)生的收益平衡老舊小區(qū)改造支出。隨著老舊小區(qū)改造任務(wù)的進(jìn)一步系統(tǒng)化、復(fù)雜化、多元化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡是推動(dòng)老舊小區(qū)高質(zhì)量改造的關(guān)鍵，實(shí)施主體要圍繞“從政府包辦到市場(chǎng)深度參與”，進(jìn)一步探索提高舊改類項(xiàng)目收益，調(diào)動(dòng)各權(quán)益主體積極性。
一
｜老舊小區(qū)改造概念辨析
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。目前，各地老舊小區(qū)的改造重點(diǎn)為2000年底前建成的老舊小區(qū)，改造內(nèi)容主要包括三類，一是基礎(chǔ)類改造，包括拆違拆臨、安防、環(huán)衛(wèi)、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規(guī)整等，旨在解決基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題；二是完善類改造，包括加裝電梯、停車場(chǎng)、物業(yè)用房、無障礙設(shè)施等，旨在完善配套設(shè)施、提升小區(qū)整體環(huán)境；三是提升類改造，包括完善社區(qū)養(yǎng)老、托幼、家政、衛(wèi)生防疫、助餐等，旨在提升社區(qū)公共服務(wù)水平。除基礎(chǔ)類項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)一改造外，提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內(nèi)容。
目前，部分地區(qū)在老舊小區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與改造內(nèi)容上的界定還沒有形成共識(shí)，所以在實(shí)踐過程中對(duì)于相關(guān)邊界的認(rèn)定存在一定問題，本文以城市更新先行城市深圳為例對(duì)老舊小區(qū)改造與棚改邊界上加以區(qū)分，其在政策上對(duì)于二者在適用對(duì)象、實(shí)施模式、資金來源、改造目標(biāo)上有著較為清晰的界定，具體內(nèi)容如下所示：
1《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》
2《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》
3《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》
4《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》
二
｜行業(yè)現(xiàn)狀分析
（1）老舊小區(qū)改造市場(chǎng)空間潛力巨大，各地進(jìn)展有所差距。
據(jù)住建部公布的數(shù)據(jù)，2000年以前建成的重點(diǎn)改造對(duì)象小區(qū)有21.9萬個(gè)，建筑面積達(dá)31.1億平方米，2019-2021年，全國累計(jì)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.4萬個(gè)，涉及居民上億人、超4200萬戶、建住面積約40億平方米。國務(wù)院參事仇保興估算我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造的投資總額可高達(dá)4萬億元。當(dāng)前，各地老舊小區(qū)改造在進(jìn)度有所差距，先行地區(qū)政策體系已經(jīng)較為完備，從立法到改造標(biāo)準(zhǔn)以及后期評(píng)價(jià)都有一定的相關(guān)政策，甚至有部分地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)細(xì)化的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行分類引導(dǎo)，但進(jìn)展比較慢的城市則剛剛出臺(tái)相關(guān)推進(jìn)實(shí)施意見。如深圳早于2009年就頒布《深圳市城市更新辦法》開始探索老舊小區(qū)改造，并于2020年頒布全國首部城市更新立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》進(jìn)行立法上的保障。住建部公布的21個(gè)試點(diǎn)城市中有16個(gè)城市出臺(tái)了一項(xiàng)或更多的綱領(lǐng)性文件，各地都有不同的側(cè)重點(diǎn)，例如，北京強(qiáng)調(diào)減量雙控發(fā)展要求，實(shí)行“留改拆”并舉、以保留利用提升為主；長三角地區(qū)的南京、蘇州、銅陵等地都啟動(dòng)了如居住類、古城等多個(gè)類型的試點(diǎn)項(xiàng)目；沈陽、蘇州、唐山、銅陵等傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)都嘗試探索老舊小區(qū)改造與低效工業(yè)區(qū)相結(jié)合的更新路徑等。
（2）禁止大拆大建下老舊小區(qū)回報(bào)機(jī)制走向多元化
住建部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》提出“原則上拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不宜大于2”等要求，限制各地在城市更新過程中大拆大建、過度房地產(chǎn)化的更新方式，那么老舊小區(qū)改造就需要建立多元化的回報(bào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)城市存量資產(chǎn)盤活，吸引社會(huì)資本參與，實(shí)現(xiàn)原產(chǎn)權(quán)人、實(shí)施單位、政府的三方利益的再平衡，如參與有收益項(xiàng)目，根據(jù)社區(qū)居民的意愿和需求配置經(jīng)營養(yǎng)老、托育、家政、衛(wèi)生、助餐等多元業(yè)務(wù)場(chǎng)景；盤活存量資源，通過經(jīng)營空間和新增設(shè)施的有償使用、物業(yè)費(fèi)、廣告收入等方式創(chuàng)造現(xiàn)金流；“肥瘦搭配”，以片區(qū)內(nèi)舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠房、城中村等改造項(xiàng)目搭配或不相鄰的城市建設(shè)項(xiàng)目與老舊小區(qū)改造項(xiàng)目搭配進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取壹暗胤揭渤雠_(tái)了一系列激勵(lì)政策，在一定程度上對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目盈利來源進(jìn)行補(bǔ)充，比如杭州推行“拆改結(jié)合”+“適當(dāng)調(diào)整容積率”，在符合城市總規(guī)和相關(guān)規(guī)范的前提下允許改造區(qū)塊適當(dāng)調(diào)整容積率、建筑控制高度、日照間距和綠地率及公建配比、“拆改結(jié)合”增加的住宅面積可以出售等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
（3）涉及多方利益主體，利益分配或存阻礙
老舊小區(qū)改造工作涉及面廣，有不同參與方，其利益訴求不盡相同，在老舊小區(qū)改造方案的制定中，需要平衡各方利益，這也是長期存在的矛盾。如房齡超過20年的住宅，往往都是單位的“房改房”，此種類型的住宅很多都存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰的問題，在改造過程中產(chǎn)權(quán)單位、業(yè)主、物業(yè)公司、水電氣暖專業(yè)經(jīng)營單位各方對(duì)改造責(zé)任認(rèn)識(shí)不一，相關(guān)各方不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護(hù)承擔(dān)責(zé)任，提供維修資金。另外，該類小區(qū)多缺失物業(yè)管理，居民缺乏繳費(fèi)習(xí)慣，居民住戶多為低收入群體，使得物業(yè)管理費(fèi)用回收難，利潤低，難以覆蓋舊改投資成本，造成實(shí)施主體的利潤回報(bào)、業(yè)主的個(gè)人利益、政府的改造需求等矛盾交錯(cuò)。針對(duì)利益分配的各種阻礙，有關(guān)部門也在加大統(tǒng)籌力度，保證分配符合改造各參與方的利益需求，如推行業(yè)主委員會(huì)、完善住戶協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制、彈性政策的適度扶持、建立“共謀共建共管共評(píng)共享”機(jī)制等方式進(jìn)行緩解。
4、四大模式是當(dāng)前主流方式，國有企業(yè)為主要參與者
老舊小區(qū)參與企業(yè)有房企、物業(yè)、城投、智慧家居、專業(yè)經(jīng)營企業(yè)等，其中多數(shù)是政府背景的城市國企。在實(shí)踐過程中大部分地區(qū)往往授權(quán)當(dāng)?shù)爻鞘袊筮M(jìn)進(jìn)行老舊小區(qū)改造相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌，其他類型企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需要尋求與地方城市國企進(jìn)行深入合作。在禁止大拆大建背景下，房企、物業(yè)、建筑企業(yè)等傳統(tǒng)房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)多從物業(yè)入手，在建筑施工基礎(chǔ)上配以物業(yè)管理，以此作為老舊小區(qū)業(yè)務(wù)盈利點(diǎn)，但基礎(chǔ)物業(yè)收入往往難以覆蓋巨大投資成本，難以持續(xù)經(jīng)營。相較于傳統(tǒng)房地產(chǎn)改造，老舊小區(qū)改造出現(xiàn)了一些新玩家，帶來了創(chuàng)新的商業(yè)模式，如新型社區(qū)管理、閑置租賃、智慧管理系統(tǒng)、智能家電等。從現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)前老舊小區(qū)改造主要有宋都服務(wù)為例的“物業(yè)+N”的物業(yè)主導(dǎo)模式，愿景集團(tuán)為例的置換低效閑置空間經(jīng)營權(quán)的“勁松模式”以及其空房租賃置換的“統(tǒng)籌租賃模式”，蘇州尹山湖集團(tuán)為例地引入專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的“城投+專營企業(yè)”四大類創(chuàng)新模式，各類模式可綜合使用。
二
｜行業(yè)現(xiàn)狀分析
老舊小區(qū)改造被業(yè)內(nèi)視為新的萬億藍(lán)海，在一系列扶持政策推動(dòng)下，參與企業(yè)有望通過盤活老舊小區(qū)找到新的盈利模式。當(dāng)前市場(chǎng)中老舊改造主體多在“小區(qū)改造基礎(chǔ)上，進(jìn)行專業(yè)物業(yè)管理，充分利用低效閑置資源，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目營收增長，也出現(xiàn)了租賃置換、引入專營機(jī)構(gòu)合作、片區(qū)組合開發(fā)等創(chuàng)新方式進(jìn)一步創(chuàng)造盈利增長點(diǎn)，本文通過對(duì)現(xiàn)有模式的梳理總結(jié)了四大主流模式，以供參考。具體內(nèi)容如下：
