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一、水利基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)特點(diǎn)

水利基礎(chǔ)設(shè)施主要包含有水庫、灌區(qū)、河道等，其中水庫資產(chǎn)帶盤活比例最重。當(dāng)前水利基礎(chǔ)設(shè)施直接收益包括有供水收入、發(fā)電收入、農(nóng)田灌溉收入，但整體不足以支撐項(xiàng)目正常的建設(shè)運(yùn)維，因此多數(shù)水水利基礎(chǔ)設(shè)施正嘗試挖掘其他收入來源，例如水庫周邊光伏發(fā)電、水上樂園、庫面經(jīng)營開發(fā)、庫區(qū)周邊旅游、水土一體化開發(fā)等。水利基礎(chǔ)設(shè)施投資重，資產(chǎn)屬性強(qiáng)，且天然的公益性很強(qiáng)，高度依賴于政府財(cái)政投資；同時(shí)，其投資經(jīng)營屬性和盈利能力不足，建設(shè)具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、退出難等特點(diǎn)，制約了水庫的融資屬性，使得水庫對(duì)于社會(huì)資本的吸引力較弱。

當(dāng)前我國水利設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)主要有區(qū)域集中管護(hù)、政府購買服務(wù)、“以大帶小”三種方式，占比分別為36%、54%、10%，養(yǎng)護(hù)方式將涉及到資產(chǎn)所有權(quán)以及用水權(quán)收費(fèi)問題，區(qū)域集中管護(hù)與政府購買服務(wù)實(shí)施資產(chǎn)盤活的靈活性相對(duì)較高。

二、水利資產(chǎn)盤活的案例分析

1、松陽縣水利設(shè)施盤活

松陽縣隸屬于浙江省麗水市，地處浙西南，天然的水網(wǎng)體系、豐富的水資源為推動(dòng)山區(qū)水利現(xiàn)代化建設(shè)提供了得天獨(dú)厚的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。松陽水利資產(chǎn)盤活方式多樣，主要以基礎(chǔ)設(shè)施為底層資產(chǎn)進(jìn)行盤活。

（1）亮點(diǎn)1：河道清淤砂石資源交易

當(dāng)前河道清淤加固過程中挖掘出的泥沙等資源可以用來制造磚塊、土坯等建筑材料，能夠?yàn)槌鞘刑峁└嗟慕ú模瑫r(shí)也降低了城市建設(shè)成本。松陽縣為充分開發(fā)利用松古平原河網(wǎng)的砂石資源價(jià)值，依托《松陽縣松古平原河道及兩岸灘地治理綜合規(guī)劃》對(duì)河道清淤過程中的砂石資源進(jìn)行公開出讓。在實(shí)施轉(zhuǎn)讓過程中對(duì)采挖體量、大小、時(shí)間、范圍進(jìn)行嚴(yán)格管理，2022年對(duì)可利用的2600余萬噸砂石資源進(jìn)行了公開出讓，縣財(cái)政收入5.15億元。

（2）亮點(diǎn)2：創(chuàng)設(shè)特許經(jīng)營權(quán)，打包水利設(shè)施運(yùn)營與土地整理

松陽縣特創(chuàng)設(shè)特許經(jīng)營模式，將水利工程和水廠建設(shè)、全域土地整理相結(jié)合，通過松陽水投通過與三峽集團(tuán)合作進(jìn)行水利設(shè)施的盤活與“智慧水網(wǎng)”的建設(shè)。

創(chuàng)設(shè)特許經(jīng)營權(quán)，將公益性與經(jīng)營性項(xiàng)目聯(lián)合立項(xiàng)，將水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的更新與新建自來水廠、全域土地整理等項(xiàng)目聯(lián)合打包，組合形成松陽水環(huán)境綜合治理“項(xiàng)目包”，試行“投、建、營”一體化、統(tǒng)一運(yùn)作。“項(xiàng)目包”總投資31.5億元，其中水網(wǎng)投資28億元、水廠投資2億元、全域土地整理首期投資1.5億元（分10個(gè)批次滾動(dòng)開發(fā)，年開發(fā)規(guī)模約1500-2000畝）。松陽水投（35%）與長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)（50.5%）、中國電建（7.5%）、中鐵十五局集團(tuán)（7%）組建項(xiàng)目公司運(yùn)營該項(xiàng)目，引入社會(huì)資本投資達(dá)17億元。項(xiàng)目通過創(chuàng)設(shè)凈水交易和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易特許經(jīng)營收入作為投資回報(bào)，尤其是全域土地整理方面，可新增耕地面積2萬余畝，回報(bào)豐厚。在實(shí)施過程中松陽縣專門設(shè)立了土地節(jié)余指標(biāo)收益專項(xiàng)基金，將全域土地整理指標(biāo)收益作為政府性基金，實(shí)行“收支兩條線”財(cái)政預(yù)算管理，確保?？顚Ｓ?。同時(shí)，制定《松陽縣土地整治項(xiàng)目土地節(jié)余指標(biāo)收益專項(xiàng)資金管理辦法》，明確節(jié)余指標(biāo)收益資金使用范圍、收付流程等，制度化、規(guī)劃化保障特許經(jīng)營項(xiàng)目收入來源穩(wěn)定。

（3）亮點(diǎn)3：多元化融資渠道

在水利資產(chǎn)盤活過程中松陽縣也利用了多種融資方式，為項(xiàng)目項(xiàng)目盤活提供資金。

“GEP貸”：“GEP生態(tài)價(jià)值貸”是以生態(tài)產(chǎn)品的供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)和人居文化服務(wù)等生態(tài)價(jià)值的核算量化作為質(zhì)押的一種貸款產(chǎn)品，主要包括土壤保持、涵養(yǎng)水源、水質(zhì)凈化、固碳釋氧、凈化大氣、調(diào)節(jié)氣候、洪水調(diào)蓄、生態(tài)文化、水環(huán)境維持等多方面內(nèi)容的價(jià)值指標(biāo)，具有利率低、純信用、審批快等特點(diǎn)。以松陽縣東塢水庫為例，其作為全縣主要供水水源，還灌溉5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）4萬余畝農(nóng)田的作用，水庫的水資源具有巨大的生態(tài)價(jià)值，符合“GEP生態(tài)價(jià)值貸”的產(chǎn)品政策，因此中國銀行為東塢水庫提供了900萬元純信用授信額度。目前，多數(shù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“GEP生態(tài)價(jià)值貸”處于嘗試階段，大規(guī)模推進(jìn)需解決生態(tài)價(jià)值確權(quán)、評(píng)估、抵押登記、流動(dòng)性等問題。特別是生態(tài)價(jià)值貸需要以確認(rèn)生態(tài)價(jià)值確權(quán)評(píng)估為前提，讓企業(yè)合法持有生態(tài)價(jià)值。為此麗水市制定出臺(tái)了全國首個(gè)山區(qū)市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算技術(shù)辦法，編制發(fā)布了全國首份《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算指南》地方標(biāo)準(zhǔn)(DB3311/T139-2020)，明確界定了生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵、特征、價(jià)值構(gòu)成和判斷標(biāo)準(zhǔn)，明晰了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的基本原則、核算方法、核算數(shù)據(jù)、核算報(bào)告編制和核算結(jié)果應(yīng)用范圍，合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責(zé)歸屬，依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責(zé)歸屬。今年5月東北地區(qū)首個(gè)GEP核算管理平臺(tái)在遼寧沈陽正式發(fā)布，掃除了金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“GEP生態(tài)價(jià)值貸”首環(huán)節(jié)的阻礙，未來東北水利基礎(chǔ)設(shè)施盤活基于GEP核算的融資渠道將有望打開。

“收費(fèi)貸”：松陽水投集團(tuán)通過產(chǎn)權(quán)交易用15.5億元購買水利局5座國有水庫進(jìn)行盤活利用，在產(chǎn)權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立“水務(wù)供水收費(fèi)項(xiàng)目”，利用水庫的“收費(fèi)權(quán)”質(zhì)押貸款，農(nóng)發(fā)行基于浙江省水利廳與省農(nóng)發(fā)行簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，配合水投集團(tuán)發(fā)放13.7億元的農(nóng)發(fā)行全省第一筆水庫盤活利用貸款，解決企業(yè)融資難問題。

2、吳忠市用水權(quán)指標(biāo)資產(chǎn)的盤活

水利部于2022年推出《關(guān)于強(qiáng)化流域治理管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一管理工作的意見》等政策文件，提出完善流域用水權(quán)市場(chǎng)化交易平臺(tái)和相關(guān)制度，引導(dǎo)推進(jìn)流域地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間開展多種形式的用水權(quán)交易。近期，九部門又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推廣合同節(jié)水管理的若干措施，提出實(shí)施差別化水價(jià)政策，鼓勵(lì)開展用水權(quán)交易。汕頭、荊州等地區(qū)在2022年也陸續(xù)將水權(quán)交易納入地方規(guī)劃和政策文件，常州、南通、合肥等地開始積極嘗試開展水權(quán)交易，因地制宜地進(jìn)行探索研究，為地方水權(quán)交易的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。截至2022年底，全國大部分省份已經(jīng)將水權(quán)交易納入城市發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃等政策中。

數(shù)據(jù)來源：IIGF（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院）

用水權(quán)改革的突破為水利資產(chǎn)的盤活帶來了新的方向。吳忠市目前已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，探索建立社會(huì)資本和政府共同建設(shè)、管理、服務(wù)灌區(qū)新機(jī)制及“水物業(yè)”管水用水模式。

亮點(diǎn)1：建立“水銀行”收儲(chǔ)平臺(tái)

2022年4月《2022年寧夏用水權(quán)改革工作要點(diǎn)》印發(fā)，提出利用各類政策性資金開展水權(quán)收儲(chǔ)工作，進(jìn)一步完善水權(quán)收儲(chǔ)交易投融資機(jī)制。2022年7月，《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)收儲(chǔ)交易管理辦法》印發(fā)，明確用水權(quán)確權(quán)、收儲(chǔ)、交易、資金管理等具體內(nèi)容，規(guī)定縣級(jí)以上政府可對(duì)本級(jí)行政區(qū)生產(chǎn)用水確權(quán)，對(duì)用水權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，對(duì)用水戶閑置或結(jié)余用水權(quán)以無償收回、有償收儲(chǔ)等形式納入政府區(qū)域用水權(quán)管理。通過政府參與用水權(quán)收儲(chǔ)，保障未來發(fā)展需求、平抑水市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。

針對(duì)散戶節(jié)水量小、入市交易難、入市成本高等問題，吳忠市水務(wù)部門、金融機(jī)構(gòu)、交易中心聯(lián)合試點(diǎn)建立水銀行，開展用水權(quán)收儲(chǔ)和交易。具體操作模式為由水務(wù)部門引導(dǎo)農(nóng)戶或企業(yè)將結(jié)余水量存儲(chǔ)到水銀行，由銀行向農(nóng)戶或企業(yè)提供水權(quán)出讓資金并將收儲(chǔ)水量信息接入當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心，當(dāng)用水權(quán)收儲(chǔ)量達(dá)到一定值后，由交易中心協(xié)調(diào)購水方在交易平臺(tái)完成用水權(quán)交易。通過搭建水資源變“水資產(chǎn)"的轉(zhuǎn)化平臺(tái)，用水權(quán)收儲(chǔ)和交易規(guī)模有效擴(kuò)大，為盤活用水權(quán)市場(chǎng)提供了強(qiáng)大市場(chǎng)活力。同時(shí)，引進(jìn)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)，形成政府和社會(huì)資本共同建設(shè)、管理、服務(wù)的模式，并建成黃河水、地下水計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施，搭建“合作社—水務(wù)局—管理處—水利廳”四級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)信息化管理平臺(tái)，以便于從“按畝收費(fèi)”改革委“按方收費(fèi)”，對(duì)水量資產(chǎn)進(jìn)行量化。

亮點(diǎn)2：形成水權(quán)分配與用水權(quán)確認(rèn)體系

分類確定用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)。2022年，寧夏頒布實(shí)施《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)(試行)》,按照黃河水、地下水和山區(qū)地表水三大類對(duì)寧夏用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)進(jìn)行確定，為征繳用水權(quán)有償使用費(fèi)和制定交易基準(zhǔn)價(jià)提供依據(jù)。每類水資源按照用途分為工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水兩類。其中，農(nóng)業(yè)用水又分為谷物種植用水和經(jīng)濟(jì)作物種植用水。最終確定9項(xiàng)用水權(quán)價(jià)值基準(zhǔn)，如下圖所示。

建立分類定價(jià)加價(jià)機(jī)制，開展水價(jià)綜合改革，分級(jí)分類制定差別化水價(jià)。農(nóng)業(yè)方面，2022年4月，自治區(qū)水利廳聯(lián)合四廳局編制印發(fā)了《2022年度寧夏農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作計(jì)劃》,要求各地加快健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制等工作。2022年，吳忠市末級(jí)渠系全部執(zhí)行新批復(fù)水價(jià)，水費(fèi)納入縣級(jí)水費(fèi)專賬，以“收支兩條線”的基本原則強(qiáng)化水費(fèi)收繳管理工作，切實(shí)解決了因面積不實(shí)造成的水費(fèi)“泡沫”,徹底解決了“費(fèi)價(jià)兩張皮”等現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)，對(duì)超定額20%(含20%)以內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水加收1.4倍水費(fèi)，超定額20%以上的加收3倍水費(fèi)。城鄉(xiāng)居民生活用水執(zhí)行階梯水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)，實(shí)現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用。工業(yè)用水每超計(jì)劃量10%按現(xiàn)有供水價(jià)格50%加價(jià)。

針對(duì)用水確權(quán)問題，吳忠在寧夏水務(wù)部門指導(dǎo)下進(jìn)行水確權(quán)，圍繞水資源“歸誰所有、為誰所用、如何確權(quán)、誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管”等問題，形成了一套創(chuàng)新的用水權(quán)確權(quán)理論方案，建立了用水權(quán)"總量管控、定額分配、適宜單元、管理到戶"的新模式，為進(jìn)一步盤活水權(quán)市場(chǎng)，以水資源資產(chǎn)化、資本化形式實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值奠定了基礎(chǔ)。用水權(quán)確權(quán)思路與方法見下圖。其中，工業(yè)用水按照項(xiàng)目水資源論證核實(shí)水量，超出用水權(quán)指標(biāo)部門全部進(jìn)行市場(chǎng)化交易。

在用水權(quán)確認(rèn)之后，可以以用水權(quán)證價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)交易、抵押租賃、綠色信貸等方式完成用水權(quán)的質(zhì)押、抵押融資，不斷完善用水權(quán)投融資機(jī)制，充分激發(fā)用水權(quán)的商品屬性、市場(chǎng)屬性及金融屬性，最大限度緩解融資約束。