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2023年6月，中辦國辦聯合印發(fā)的《國有企業(yè)改革深化提升行動方案（2023—2025年）》中，明確了新國改的重點任務集中于優(yōu)化國有經濟布局，加快建設現代產業(yè)體系；完善國有企業(yè)科技創(chuàng)新機制，加快實現高水平自立自強；強化國有企業(yè)對重點領域保障，支撐國家戰(zhàn)略安全；以市場化方式推進整合重組，提升國有資本配置效率；推動中國特色現代國有企業(yè)現代公司治理與市場化經營機制長效化；健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制；營造更加市場化法治化國際化的公平競爭環(huán)境；全面加強國有企業(yè)黨的領導和黨的建設八個方向。其中，中國特色現代國有企業(yè)現代公司治理與市場化經營機制長效化是當前階段新國資從內部治理方向提升核心競爭力的關鍵環(huán)節(jié)。因此，我們特別推出《新國改三年行動觀察》，分為上下兩篇，上篇針對薪酬績效及中長期激勵兩方面，以期為城市國企提供更多的實踐參考。
第一篇：城市國企薪酬績效管理的改革之路
第二篇：薪酬管理公平性對國有企業(yè)員工工作績效的影響研究
第三篇：企業(yè)經營績效考核設計思路及具體案例
第四篇：城市國企中長期激勵改革觀察
第五篇：城市國企跟投機制與案例研究
作者：研究中心 徐佳麗
中長期激勵是將職工利益與企業(yè)利益相統(tǒng)一、職工目標與企業(yè)目標相統(tǒng)一的重要途徑，是提升企業(yè)內生動力的有效方法。在國企委托代理關系的客觀存在、市場競爭的必然要求、發(fā)達國家企業(yè)中長期激勵的寶貴經驗等因素的影響下，國家相關政策已釋放了積極推動城市國企激勵機制改革的強烈信號，但對于中長期激勵的實施，還要求企業(yè)要有嚴格的約束機制和激勵依據，如崗位設置、流程建設、考核體系等，以確保企業(yè)自身對于中長期激勵政策能接得住、行得穩(wěn)，因此，城市國企中長期激勵尚處于改革探索階段。為厘清當前改革與實踐的重難點，本文將立足政策背景，著重分析城市國企中長期激勵實踐探索的現狀與特點，并以問題為導向，提出相關建議。
一、國企中長期激勵改革成果
近年來國資國企持續(xù)強化正向激勵機制。根據國資委數據顯示，2022年中長期激勵政策覆蓋范圍和激勵人數再創(chuàng)新高，已開展中長期激勵的中央企業(yè)子企業(yè)為5750戶，占具備條件子企業(yè)的比例約94.8%（2021年為85.9%）。許多中央及地方國企還結合實際探索開展了骨干員工跟投等措施。2022年年初，國務院國資委黨委委員、副主任翁杰明強調，未來要用好用足國企改革三年行動方案中國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵、超額利潤分享等中長期激勵政策，擴大政策覆蓋面和應用深度，中長期激勵將迎來深層次突破。
圖1 國企中長期激勵頂層設計與底層實操流程設計
（一）“政策包”持續(xù)擴圍升級，轉向操作指引、專項規(guī)劃
早在2019年11月11日，國資委印發(fā)的《關于進一步做好中央企業(yè)控股上市公司股權激勵工作有關事項的通知》為央企股權激勵打開了政策空間。目前，中長期激勵已經形成了三大主要政策體系，即133號文、4號文和102號文，并在后續(xù)不斷出臺的配套或延伸政策文件，如《中央企業(yè)混合所有制操作指引》（國資產權〔2019〕653號）、《中央企業(yè)控股上市公司實施股權激勵工作指引》（國資〔2020〕178號），針對超額利潤的專項規(guī)劃《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機制的操作指引》等。另外，在一些綜合性的政策文件中也圍繞中長期激勵機制明確了靈活開展多種中長期激勵的基本導向，如《百戶科技型企業(yè)深化市場化改革提升自主創(chuàng)新能力專項行動方案》（國企改辦發(fā)〔2019〕2號）等。
隨著國資改革的深入，不斷擴圍升級的“政策包”為國企中長期激勵提供了正向導向，并從“鼓勵”、“試點”逐漸轉向規(guī)范流程，專項規(guī)劃、操作指引等更務實，更具有落地性的指導。這有利于推動國企強化正向激勵、健全市場化經營機制，引導國企通過做大“蛋糕”、創(chuàng)造增量價值，完善內部分配、實現有效激勵，將激勵資源向企業(yè)關鍵崗位、核心人才，特別是科技研發(fā)人員傾斜，充分調動其積極性、主動性和創(chuàng)造性，進一步提升國企活力和效率，更好實現高質量發(fā)展。
（二）“工具箱”逐漸豐富，超額利潤、項目跟投大有可為
當前中長期激勵的方式越來越靈活多樣，包括現金類的崗位分紅激勵、項目分紅激勵、超額利潤分享、增量獎勵、虛擬股權、科技成果轉化現金獎勵等，需要以現金形式支付，可以推動企業(yè)業(yè)績增長和戰(zhàn)略目標落地，對企業(yè)工資總額預算和薪酬結構進行優(yōu)化，使用靈活、不影響公司股本結構。也包括權益類的員工持股、股票期權、股票增值權、限制性股票、股權出售、股權獎勵、股權期權、科技成果轉化股權獎勵、項目跟投等，屬于強激勵、硬約束，影響企業(yè)股本結構和公司治理結構，有效遏制企業(yè)短期行為。
員工持股是開展“試點”最早的激勵方式，也是適用范圍最廣，目前國企選擇較多的方式。2022開年以來已經有40家上市國企實施員工持股計劃，推行激勵計劃的企業(yè)以高新科技行業(yè)為主，持股資金來源以員工自籌為主，員工股權主要以委托第三方管理為主，如員工持股平臺、資管計劃等。
2021年新發(fā)布的《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機制操作指引》對于豐富國企中長期激勵工具箱起到了積極的作用。以其適用范圍廣、增量共享強、激勵約束結合好等特點，未來成為眾多國企實施中長期激勵機制的重要選項之一。
雖然目前針對跟投機制專項政策仍未正式發(fā)布，但結合有關政策中提到的跟投機制征求意見的基本導向，如《關于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕53號）首次提出跟投機制，“支持具備條件的國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)開展混合所有制改革試點，探索國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)核心團隊跟投”。另外，正在進行的有關跟投機制的專項政策征求意見稿中，對于實施跟投機制的企業(yè)也提出了一些導向要求，主要指向科技型的企業(yè)為主。從部分標桿國企正在實施的跟投機制來看，項目跟投機制大有可為。
而合伙制與虛擬股權在眾多的綜合性文件中所有提及，但到目前為止，也僅僅是提出探索實施虛擬股權，具體的政策導向或要求尚不明確。在實踐中鑒于二者的靈活性和復雜度，對于防止國有資產流失、專項操作性政策制定等都提出了較大的挑戰(zhàn)，可作為一種探索性激勵方式，以小規(guī)模、小范圍進行經驗探索和積累為主，期間也需要配套更多有關規(guī)范管理的政策或要求。
（三）實施流程日益規(guī)范，可操作性加強
隨著各類操作指引的落地，國企中長期激勵的可操作性加強、審批流程變簡單，更具有落地性。此前國企改革的“1+N”政策體系中的包括股權激勵在內的政策大多為框架性、原則性規(guī)定，導致實操難度大。在不斷開展企業(yè)試點實踐總結過程中，國企積累了大量的經驗和方法，但難以簡單復刻。落地的各類操作指引明確了可操作的方法，在政策框架內給予闡釋和細化，立足于微觀操作層面的工作指導，降低了企業(yè)在開展該項工作的技術難度，國企可在清晰的政策邊界內實施中長期激勵。
（四）關鍵環(huán)節(jié)不斷創(chuàng)新，激勵對象突破“上”、“下”的限制
相較于2019年以前的政策，當前的政策在實施范圍、激勵對象、激勵比例、額度分配、退出機制等方面均有所突破，并不斷創(chuàng)新。比如《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機制操作指引》包含了“雙百行動”“科改示范行動”中的絕大多數商業(yè)一類企業(yè)，不再設定上市公司、混合所有制企業(yè)、科技型企業(yè)等限制條件，使最迫切需要中長期激勵的面向完全市場競爭企業(yè)得到了有效激勵工具。
其中，較為突出的是激勵對象突破“上”、“下”的限制，對比之前《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》（財資〔2016〕4號）關于“激勵對象為與本企業(yè)簽訂勞動合同”的規(guī)定，以及《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號）要求持股人員“與本公司簽訂勞動合同”的規(guī)定，《中央企業(yè)控股上市公司實施股權激勵工作指引》（國資考分〔2020〕178號），進一步突破“上持下”，不再限定激勵對象必須與公司簽訂勞動合同，而是將對上市公司經營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接影響的人員納入激勵范圍，打破“上持下”的禁區(qū)，承認控股子公司任職（聘用關系）和屬于控股子公司人員（勞動關系）參與股權激勵的資格。
二、國企中長期激勵問題剖析
在實踐過程中，國企在實施長期激勵仍然存在一定的問題有待深層次的突破。
（一）地方國企激勵強度不足，總體改革成效緩慢
近年來國有上市公司實施股權激勵的數量呈現出遞增的趨勢，尤其是2021年，共有95家國有上市公司公告了股權激勵計劃方案，央企控股上市公司仍是實施股權激勵的主力軍，占有40家，但各省市上市國企合計占55家，地方國企激勵強度明顯不足。在中央試點企業(yè)取得一定成效后，作為地方經濟砥柱的地方國企需要加快員工激勵的實施，激活企業(yè)活力。
另外，針對國企股權激勵、員工持股的政策實施一直在推進，但進展相對較慢。當前中長期激勵存在一些股權激勵、員工持股計劃存在持股比例低、定價不合理、小股東缺少話語權等情況；股權激勵和分紅激勵是否可以并用、股權激勵和項目跟投是否可以并用等疑惑，影響員工的參與積極性，降低了國企改革成效，如何解決這些問題，在改革實踐過程中還有待深入探索。
（二）股權激勵方案設計與實施受限明顯
在運用權益類激勵方式中，國企在設計與實施股權激勵方案之前，需要首先明確股票來源?，F階段國企主要是實施無償量化國有股權、回購股權、定量增發(fā)的方式。在對股權激勵的方案設計過程中，需要考慮股票收益的上限，而實際設計實施時，會面臨實施條件過于寬泛的問題。一旦企業(yè)經營者制定較為容易滿足的股票收益達標條件，會影響企業(yè)發(fā)展的主動性，而制定過度激勵的實施方案，也會對企業(yè)發(fā)展產生不利影響。一般而言，股權激勵的股票數量越多，未來被激勵者的收益也將越大，因此過度激勵的方案雖然能在短期內提升國企的經濟效益，但是從長遠的角度來看，會損害股東的利益，而且造成大量國有資產流失。
（三）激勵與約束不統(tǒng)一
國企實施兩權分離的制度，使得股權激勵方案在設計和實施過程中會引發(fā)一定的道德風險，經營管理者很可能為了滿足自身利益而指導操縱股價的行為，同時對財務信息造假。同時，由于股權激勵的激勵水平欠缺相應的標準進行考量，容易導致激勵不足和過度激勵的情況。當前，國企實行的績效考核體系多是采用會計準則或者市場業(yè)績作為重要的考核指標，但是這兩種考核指標都存在一定的問題和弊端。
在對員工進行激勵的同時，企業(yè)應結合自身發(fā)展目標設置合理的業(yè)績考核指標。只有激勵對象完成該年度考核指標時，才可進行相關激勵的發(fā)放。另外，中長期激勵的發(fā)放水平是一個動態(tài)調整的過程，后期如企業(yè)業(yè)績考核指標有所提升，中長期激勵水平也可相應進行提高。如果使用單一的績效考核標準則可能會導致企業(yè)管理者制定非常容易實現的目標，或者操作業(yè)績水平數據，這不利于企業(yè)的經營管理和戰(zhàn)略發(fā)展，由此可看出，如何制定科學合理的績效考核體系是國企實施股權激勵制度面臨的關鍵性問題。
（四）缺乏三項制度改革的強有力支撐
部分國企在實施中長期激勵時較為短視，僅看重工資總額基數以外單列或股權價值增值等顯性收益，但在內部管理基礎不牢的情況下，激勵就會走樣。
一方面，部分國企停留在收入公平的思想觀念上，分紅激勵很容易演變成更高水平的大鍋飯。激勵成效與激勵總量之間并非成正比關系，收益需要與產出掛鉤，若二者之間脫節(jié)，收益的激勵性就會被弱化。部分國企實施分紅激勵的過程中，企業(yè)領導甘做“老好人”，不注重對于個人的激勵比例而是均等化，更注重把分紅激勵的總盤子做大。但這種做法一方面容易使員工懈怠或產生不滿，另一方面也不利于企業(yè)的發(fā)展，反而可能影響到了激勵總量。
另一方面，缺乏有效的晉升和降級、退出機制，中長期激勵成為了企業(yè)歷史遺留問題。在科技型企業(yè)股權激勵和混改員工持股政策實施的過程中，都強調“股隨崗變、人走股退”，這需要企業(yè)內部管理的強有力支撐。在很多國企中，由于三項制度改革不到位，實現這一目的缺乏有效抓手，很容易在實施股權激勵數年后出現部分持股員工并不對企業(yè)發(fā)展有顯著貢獻的現象。因此，在實施中長期激勵之前，必須要問三個問題：首先，崗位是否明晰；其次，人崗是否匹配，有沒有動態(tài)調整機制；第三，不合格員工能不能退出。在國企中，員工不能退、職級不能下、薪酬不能少時，所有的激勵措施都會失效，包括中長期激勵。
三、小結
總體來看，國企實施中長期激勵是激發(fā)企業(yè)管理者積極性、提高企業(yè)經濟效益的重要途徑。在相關的政策環(huán)境不斷完善的背景下，國企實施中長期激勵的數量呈現快速遞增的狀態(tài)，針對國企中長期激勵實施過程中的諸多問題，應采取有針對性的解決方案，加大市場監(jiān)管力度，提高資本市場的有效性和規(guī)范性，結合企業(yè)的實際經營管理狀況和實際需求，制訂合理的中長期激勵方案，設置合理的激勵標準，全面提升國企中長期激勵實施成效。