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近期，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦35號(hào)文”）在城投圈影響很大，該文件主要針對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題，提出了一系列嚴(yán)格的要求和措施，以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其中一些要求和措施在某種程度上類(lèi)似于政府融資平臺(tái)的“三道紅線”。實(shí)際上，該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措，旨在提高金融機(jī)構(gòu)在化債中的參與度。南京卓遠(yuǎn)推出“35號(hào)文及新形勢(shì)下的城投企業(yè)投融資策略”系列文章，敬請(qǐng)閱讀。
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作者：南京卓遠(yuǎn)上海公司
十年前，所有的城投公司都叫做“融資平臺(tái)”，還沒(méi)有所謂的分類(lèi)之說(shuō)。2010年國(guó)務(wù)院19 號(hào)文，第一次提出對(duì)融資平臺(tái)的官方定義，“指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，那時(shí)的平臺(tái)公司主要干的就是一件事——融資。19號(hào)文中也充分肯定了城投融資的貢獻(xiàn)，表示城投“通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用”。
十年前的2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》），也在那一年，政府開(kāi)始推廣PPP，新的預(yù)算法允許發(fā)行地方債，新的一輪投融資體系大變革來(lái)臨。城投轉(zhuǎn)型的大幕也隨即拉開(kāi)，曾經(jīng)都是干融資這行的城投們，自此也開(kāi)始了不同的命運(yùn)。2014到2023這十年間，城投開(kāi)始從“融資平臺(tái)”出發(fā)，走向了不同的方向，有的成為“城市運(yùn)營(yíng)商”，有的成為“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司”，有的成為“產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”。這期間對(duì)城投納入地方國(guó)有企業(yè)，開(kāi)始按競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、功能類(lèi)和公益類(lèi)三類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)管理。
十年后的2023年，724政治局會(huì)議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”，隨后35號(hào)文發(fā)布，一石激起千層浪，對(duì)城投當(dāng)前的投融資和未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，“產(chǎn)業(yè)”成了關(guān)鍵詞。35號(hào)文對(duì)城投公司進(jìn)行了新的類(lèi)型劃分，短期和長(zhǎng)期視角下，新的分類(lèi)對(duì)城投發(fā)展有何影響？本文將進(jìn)行詳解。
一、35號(hào)文的分類(lèi)
35號(hào)文對(duì)城投劃分為三類(lèi)：地方政府融資平臺(tái)、按照地方政府平臺(tái)管理的國(guó)有企業(yè)、普通國(guó)有企業(yè)，并對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)實(shí)施差異化的融資政策。新分類(lèi)下，不同城投主體的投融資政策、發(fā)展定位、方向和路徑也將不同，城投面臨新的選擇。
二、新分類(lèi)對(duì)發(fā)債的影響
第一類(lèi)即地方政府融資平臺(tái)，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；第二類(lèi)，參照地方政府平臺(tái)管理的國(guó)企，根據(jù)省市區(qū)域不同，實(shí)施差異化限制，12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份（天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏）只能借新還舊，其它省份在省級(jí)政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；第三類(lèi)，對(duì)于普通國(guó)有企業(yè)，可以新增融資但是債務(wù)自己負(fù)責(zé)償還。
近幾月債券市場(chǎng)出現(xiàn)了一些明顯變化。首先，一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行債券“借新還舊”比例明顯走高，9-12月分別達(dá)到79.18%、92.96%、95.62%、95.40%。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核趨嚴(yán)。9月以來(lái)，一級(jí)市場(chǎng)凈融資量持續(xù)下降，11月由正轉(zhuǎn)負(fù)，12月凈融資為-1,115億元。對(duì)于城投標(biāo)債，“借新還舊”能夠正常接續(xù)，明確至少要在2025年以前力保，現(xiàn)在主要的問(wèn)題是利息怎么解決。
三、新分類(lèi)對(duì)信貸的影響
銀行信貸方面，需要說(shuō)明的是，“3899”只是代稱(chēng)，實(shí)際上報(bào)的融資平臺(tái)名單遠(yuǎn)不止3899家，按財(cái)新的說(shuō)法，有1.8萬(wàn)家。名單內(nèi)的融資平臺(tái)，均需嚴(yán)格控制新增貸款，屬于12個(gè)重點(diǎn)省份的，需由各行總行審批；其余各省份融資平臺(tái)新增貸款，也必須提級(jí)審批。因“3899”僅含發(fā)過(guò)債的平臺(tái)國(guó)企，“3899”影響的只是發(fā)債，新增貸款和發(fā)債的要求目前還沒(méi)有完全對(duì)稱(chēng)。
對(duì)一二類(lèi)城投，據(jù)業(yè)內(nèi)說(shuō)法，金融監(jiān)管部門(mén)要求國(guó)有銀行入局助力地方政府債務(wù)化解，對(duì)存量地方債務(wù)進(jìn)行展期、降息，并發(fā)放貸款置換今明兩年到期債券。12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份要求金融機(jī)構(gòu)配合展期降息，其它省份建議協(xié)商展期降息。第三類(lèi)普通國(guó)企信貸不受影響，主要還是看信貸資金投放的項(xiàng)目和方向。未來(lái)最難的是不在名單內(nèi)，但實(shí)際承擔(dān)著政府安排的公益性項(xiàng)目建設(shè)的那些城投公司。
四、走向市場(chǎng)化的宣言
另一值得關(guān)注的現(xiàn)象是，2023年10月以來(lái)，部分城投公司債券募集說(shuō)明書(shū)中出現(xiàn)“公司為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體”等表述。
如何理解“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)”？重要的是理清與政府的關(guān)系，核心是自負(fù)盈虧。通過(guò)分析“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體”的募集說(shuō)明書(shū)，可以發(fā)現(xiàn)：第一，“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體”尚未完全剝離其承擔(dān)的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性和準(zhǔn)公益性任務(wù)，但參與方式更加規(guī)范化、市場(chǎng)化；第二，逐步開(kāi)展非政府相關(guān)業(yè)務(wù)，例如市場(chǎng)化承接工程建設(shè)、貿(mào)易、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游等；第三，募集資金用途暫時(shí)均用于“借新還舊”。
基于以上特點(diǎn)，我們認(rèn)為“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體”尚未達(dá)到完全獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，主營(yíng)業(yè)務(wù)無(wú)法完全剝離與政府的關(guān)系，募集資金流向也不如“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”自由，這部分城投具有一定的“平臺(tái)屬性”，在性質(zhì)上處于“平臺(tái)類(lèi)”和“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”之間，為從前的城投平臺(tái)向產(chǎn)業(yè)類(lèi)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的過(guò)渡狀態(tài)。
這部分城投，已經(jīng)發(fā)出市場(chǎng)化的宣言，既是目前融資的需要，也是未來(lái)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，開(kāi)始往市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)方向走了。
五、新分類(lèi)下城投未來(lái)定位和發(fā)展
綜合以上的分析，結(jié)合35號(hào)文，城投未來(lái)按照“平臺(tái)類(lèi)”、“轉(zhuǎn)型類(lèi)”和“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”三大類(lèi)，定位和所走的發(fā)展方向也不同。
“平臺(tái)類(lèi)”城投靠政府，這類(lèi)企業(yè)主要的資產(chǎn)是政府代建工程的存貨、固定資產(chǎn)、應(yīng)收款等，靠借新還舊以及政府財(cái)政逐步化解債務(wù)。目前政策上看，是從源頭控制新建項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施、土地整理等代建類(lèi)業(yè)務(wù)逐步減少，純粹做這類(lèi)業(yè)務(wù)的公司逐漸退出歷史舞臺(tái)，在這個(gè)過(guò)程中集團(tuán)企業(yè)逐步向第二類(lèi)公司轉(zhuǎn)型，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和收入，保障利息償還。
“轉(zhuǎn)型類(lèi)”城投靠城市，這類(lèi)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中主要是城市的國(guó)有資產(chǎn)，主要服務(wù)于民生和城市公用事業(yè)，開(kāi)展供水、供熱、燃?xì)?、污水處理、垃圾處理、保障房、交通、工程施工等業(yè)務(wù)，利潤(rùn)水平較低，具有一定的公益性、功能性屬性，承接債券市場(chǎng)資金、政策性銀行資金、商業(yè)銀行信貸資金等。這類(lèi)企業(yè)可以考慮整合重組，區(qū)分公益性業(yè)務(wù)以及經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，按照“資源相同、主業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的原則，分別由新的主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。
“產(chǎn)業(yè)類(lèi)”城投靠產(chǎn)業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債表中主要是產(chǎn)業(yè)類(lèi)資產(chǎn)，具有較好的收入和利潤(rùn)水平，承接各類(lèi)金融資源、融通產(chǎn)業(yè)資本。其業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和利潤(rùn)構(gòu)成，能夠滿(mǎn)足“335”要求：非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn) (城建類(lèi)資產(chǎn)) 占總資產(chǎn)比重不超過(guò)30%，非經(jīng)營(yíng)性收入（城建類(lèi)收入）占總收入比重不超過(guò)30%，財(cái)政補(bǔ)貼占凈利潤(rùn)比重不得超過(guò)50%。服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，第一種路徑是直接涉足某產(chǎn)業(yè)，要找到“掙錢(qián)的生意和產(chǎn)業(yè)”，還要有市場(chǎng)化的人才和機(jī)制，把產(chǎn)業(yè)做好，這條路徑對(duì)很多城投是比較難的，所以選擇具有地方國(guó)企身份優(yōu)勢(shì)和一定壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)入手，例如金融產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)等，是比較可行的路徑。第二種路徑是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，例如為產(chǎn)業(yè)提供配套載體、數(shù)據(jù)資源、資金投資、資源賦能等，通過(guò)介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值、資本增值。數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、REITs發(fā)行、注冊(cè)制全面推進(jìn)、大力發(fā)展一流投資機(jī)構(gòu)等政策，為產(chǎn)業(yè)類(lèi)企業(yè)資產(chǎn)增值、資金融通、投資退出等提供了機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)類(lèi)城投神形兼?zhèn)浞接幸黄斓亍?/span>