當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 作者｜羅桂連 鄭學(xué)旺「中國保險資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會資產(chǎn)證券化專業(yè)委員會；張掖交通建設(shè)投資有限責(zé)任公司」
文章｜《中國金融》2020年第6期
分析PPP項目融資難現(xiàn)象背后的關(guān)鍵問題，通過規(guī)范、理性和互利的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，構(gòu)建順暢有效的配套機制，形成主體融資、項目融資和資產(chǎn)融資多元協(xié)同的新格局，發(fā)展制度性長期儲蓄計劃促進(jìn)居民儲蓄有效轉(zhuǎn)化為長期資金，可以實現(xiàn)PPP項目的可融資性，降低全生命周期的綜合資金成本。
目前國內(nèi)包括PPP項目在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金供求存在突出困境：國內(nèi)居民儲蓄率很高、儲蓄總量很大且缺乏投資方向，但需要巨額資金支持的基礎(chǔ)設(shè)施項目，除少數(shù)主體信用很強的機構(gòu)可以獲得低成本、長期限的債務(wù)性資金支持，大多數(shù)主體信用不夠特別強的融資平臺和市場主體特別是民營企業(yè)，難以獲得中長期債務(wù)性資金的支持，存在過度依賴期限錯配和借新還舊的現(xiàn)象，導(dǎo)致承受資金成本失控甚至資金鏈斷裂的風(fēng)險。并且，PPP項目嚴(yán)重缺乏股權(quán)性資金來源。更進(jìn)一步，強信用主體也普遍高杠桿運行，缺乏以合適成本盤活成熟存量資產(chǎn)、降低財務(wù)風(fēng)險的有效途徑。
居民儲蓄結(jié)構(gòu)不合理未形成制度化的長期儲蓄
從資金供給方看，居民和家庭戶的儲蓄資金，是資金供給的主要源頭。國內(nèi)的居民儲蓄，主要以短期銀行存款和銀行理財資金等方式留在商業(yè)銀行體系，部分居民投資期限較短的信托計劃、公募基金及流動性高的股票，居民財富超配住宅類房地產(chǎn)資產(chǎn)。在住宅價格畸高和股價波動率過高的背景下，國內(nèi)居民現(xiàn)有儲蓄資產(chǎn)的配置結(jié)構(gòu)的總體收益率較低，投資風(fēng)險較高。需要強調(diào)，國內(nèi)居民在長期醫(yī)療保險、長期養(yǎng)老金計劃等國際上成熟的制度性長期儲蓄領(lǐng)域嚴(yán)重短配。隨著人口老齡化迫近，國內(nèi)居民需要通過各類制度化的長期儲蓄計劃積累養(yǎng)老資產(chǎn)，配置安全性高且長期收益率能跑贏長期通貨膨脹率的大類資產(chǎn)。進(jìn)入穩(wěn)定運營期且能提供長期穩(wěn)定收益的采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)，既能提供合理收益，又能對抗預(yù)期余壽風(fēng)險，有條件成為居民制度性長期儲蓄計劃重點配置的大類資產(chǎn)。
關(guān)鍵問題一：如何引導(dǎo)居民更多地參與各類制度性長期儲蓄計劃，創(chuàng)造條件讓這些長期儲蓄計劃可以直接投資處于穩(wěn)定運營期的采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)，獲取跑贏長期通貨膨脹率的長期合理收益？
不同所有制的投資主體存在明顯的融資差別待遇
從融資主體看，PPP項目的各類專業(yè)投資者主要包括：建筑施工類央企、地方國企和各類民營企業(yè)。建筑施工類央企主體融資能力強、融資成本低，但其投資PPP項目的主要目的是帶動施工主業(yè)，迫切需要實現(xiàn)新建項目的表外融資和通過證券化方式盤活存量資產(chǎn)，切實降低財務(wù)杠桿率。地方國有企業(yè)，普遍面臨更加嚴(yán)格的政策限制和融資條件，融資的可獲得性、融資成本和盤活存量資產(chǎn)都面臨更多挑戰(zhàn)，但還是有條件獲得主流金融機構(gòu)的資金支持。各類民營企業(yè)是最活躍的市場主體，在特定領(lǐng)域已經(jīng)具備相對競爭優(yōu)勢，但由于融資環(huán)境和條件的嚴(yán)格限制，難以普遍、持續(xù)、大規(guī)模開展重資產(chǎn)的PPP項目投資。這種過度依賴于所有制背景和強信用主體的融資主體篩選機制，嚴(yán)重制約著PPP項目全生命周期綜合運營效率的實質(zhì)性提升。
關(guān)鍵問題二：如何從僅看主體背景的主體融資，逐步走向綜合考慮項目發(fā)展前景及預(yù)期現(xiàn)金流、項目發(fā)起人的綜合運營管理能力、有效整合各相關(guān)方資源與能力的合作機制等因素的項目融資模式，并通過高效的盤活存量資產(chǎn)方式提高自有資金運用效率？
大多數(shù)PPP項目缺乏形成穩(wěn)定可靠的現(xiàn)金流
從項目現(xiàn)金流看，PPP項目的現(xiàn)金流形成機制向分為使用者付費機制和政府付費機制。建立以豐補歉的收費統(tǒng)籌和平衡機制，拉平基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各單個項目的現(xiàn)金流水平，是使用者付費項目實現(xiàn)公平市場化運作的前提。政府付費機制所產(chǎn)生的項目現(xiàn)金流分布情況，依托項目公司與地方政府簽訂的政府采購合同的約定，最終依賴地方政府長期綜合財力支持的持續(xù)付費能力。基礎(chǔ)設(shè)施項目往往是百年工程甚至千年大計，有效經(jīng)營服務(wù)期限通常長達(dá)幾十年、幾百年甚至上千年。如始建于公元前256年的都江堰水利工程，至今還在造福成都平原，這類案例不勝枚舉。實際上，PPP項目需要來源多元充足、成本可承受、風(fēng)險收益匹配的市場化資金，并不一定是單筆期限很長的資金。只要能以合適成本順暢實現(xiàn)滾動融資，還能實現(xiàn)存量資產(chǎn)的較好流動性，融資資金的期限也就不是真正的問題，也不一定需要金融體系有能力提供太多長期資金。
關(guān)鍵問題三：如何為特定PPP項目構(gòu)建可預(yù)期、可實現(xiàn)、可控制的現(xiàn)金流，實現(xiàn)項目全生命周期內(nèi)可信的償債能力和合理收益，支撐更多項目有條件實現(xiàn)項目融資，并有能力實現(xiàn)滾動融資？
金融機構(gòu)尚未能普遍接受項目融資模式
從金融機構(gòu)方看，基礎(chǔ)設(shè)施項目一直是銀行保險類機構(gòu)的重點投放領(lǐng)域，主要提供給資產(chǎn)規(guī)模大、信用評級高的強主體，普遍堅守“城投信仰”，盡力支持地方政府及其融資平臺維持資金鏈不斷。近年來，新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)、資管新規(guī)及其他監(jiān)管政策的出臺，銀行保險類機構(gòu)“資產(chǎn)荒”與融資平臺“資金荒”出現(xiàn)并存的局面。作為高杠桿運營的金融機構(gòu)，日常賺的只是每年2%～4%的利差，如果參與市場化的項目融資業(yè)務(wù)造成本金損失，對金融機構(gòu)及業(yè)務(wù)人員來說都是不可承受的后果。
關(guān)鍵問題四：如何構(gòu)建不同出資方的合作機制，形成不同風(fēng)險承受能力的不同來源資金的優(yōu)先和劣后次序，讓保守但資金規(guī)模大的銀行保險類機構(gòu)有安全、暢通的渠道通過項目融資模式為PPP項目提供資金支持？
尚未形成可靠的地方政府長期綜合財力及償債能力
從地方政府看，地方政府信用是所在區(qū)域社會信用體系的基石。地方政府對市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資和償債能力，不能僅靠當(dāng)期預(yù)算內(nèi)財力和當(dāng)期土地出讓收入，而應(yīng)當(dāng)基于城市長遠(yuǎn)發(fā)展前景，依托以土地財政為主體的長期綜合財力。長期綜合財力包括但不限于四個方面：良性運轉(zhuǎn)的新增建設(shè)用地的一次性土地出讓金收入、規(guī)劃調(diào)整和城市功能提升相關(guān)的核心地塊的土地增值收益、區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè)的持續(xù)性稅收收入、未來普遍持續(xù)征收的房產(chǎn)稅。地方政府應(yīng)當(dāng)做好基礎(chǔ)設(shè)施和土地開發(fā)項目的建設(shè)規(guī)模和實施時序安排，特別珍惜寶貴的土地資源，做好土地集約與高效利用。培育長期綜合財力是長期性、系統(tǒng)性、綜合性的經(jīng)營城市的中心工作，需要統(tǒng)籌平衡好短期與長期、房產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)、政府與企業(yè)的關(guān)系。這遠(yuǎn)超越絕大多數(shù)地方政府及其融資平臺的能力邊界。
關(guān)鍵問題五：如何確定城市發(fā)展目標(biāo)，基于人口流入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，編制特定城市短、中、長期的投融資平衡計劃，讓地方政府、外來投資者、金融機構(gòu)形成合理、穩(wěn)定、長期的合作預(yù)期，增加長期合作的信心？