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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部

 回溯PPP模式過去8年在我國的實(shí)踐與發(fā)展的制度體系，經(jīng)歷了2014年推廣、2015年指導(dǎo)、2016年調(diào)整、2017年規(guī)范、2018年清理、2019年排查、2020-2021年穩(wěn)妥發(fā)展的歷程，伴隨著2020年2月新版全國PPP綜合信息平臺的升級，可以說在PPP模式生命周期中“準(zhǔn)備與采購階段”的政策、實(shí)踐與管理已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)穩(wěn)定而常態(tài)化的狀態(tài)。而《指引》的發(fā)布標(biāo)志著政府與社會資本合作項(xiàng)目真正意義上進(jìn)入了以“全生命周期績效管理”為核心的嶄新階段，2020作為“規(guī)范PPP績效管理”元年，開啟了績效評價(jià)新時(shí)代。

13號文作為PPP項(xiàng)目績效管理的指導(dǎo)性文件，為規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，明確了“為什么做”績效管理；確立了系統(tǒng)的、貫穿全生命周期的績效管理活動(dòng)體系，明確了績效管理“做什么”；提高了對前期工作的績效管理要求，進(jìn)一步明確了績效管理“怎么準(zhǔn)備”；設(shè)置了“開展績效管理+指導(dǎo)監(jiān)督”的績效管理主體和分工結(jié)構(gòu)，明確了績效管理“誰來做”；制定了詳細(xì)的績效管理工作內(nèi)容和程序，明確了績效管理“怎么做、什么時(shí)候做”；規(guī)定了結(jié)果應(yīng)用的方向和方式，明確了績效管理目的“用于什么”；提出了組織保障要求，明確了績效管理“如何貫徹”。

如果說13號文有頂層文件的話，《中華人民共和國預(yù)算法》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）、《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號）【附10號文解讀鏈接】都是《指引》的頂層文件，再有《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）的加持，如果《指引》想要真正發(fā)揮指導(dǎo)績效管理實(shí)踐的作用，我們需要從“預(yù)算績效一體化”的預(yù)算管理改革視角重新認(rèn)識PPP項(xiàng)目績效管理。

基于此，南京卓遠(yuǎn)將推出“PPP績效管理專欄”。首先，從重新認(rèn)識PPP項(xiàng)目績效管理開始，對全面預(yù)算績效管理與PPP項(xiàng)目績效管理的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行合并梳理，重新理解PPP項(xiàng)目績效管理在PPP發(fā)展中的意義；其次，從PPP項(xiàng)目績效管理實(shí)施、應(yīng)用、應(yīng)對等方面，對PPP項(xiàng)目績效管理進(jìn)行全方位的實(shí)踐解析；最后，再從PPP項(xiàng)目績效管理的實(shí)踐回溯，對進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理實(shí)踐方面的問題進(jìn)行綜合分析，使對績效管理的認(rèn)識形成閉環(huán)。

整個(gè)專欄分為四大模塊，目的在于建立起對全面預(yù)算績效管理與PPP項(xiàng)目績效管理關(guān)系新的認(rèn)知，并對具體實(shí)踐提出有益的卓遠(yuǎn)建議。

在我國的預(yù)算管理改革近20年的歷程中，績效管理經(jīng)歷了萌芽探索、評價(jià)試點(diǎn)、過程管理試點(diǎn)等階段后，現(xiàn)已進(jìn)入了預(yù)算績效管理全面推進(jìn)的新階段，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出了構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系的預(yù)算績效管理的新目標(biāo)、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）指出要推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力，這對PPP項(xiàng)目績效管理的發(fā)展帶來了怎樣的影響，從全面預(yù)算績效管理的視角下，PPP項(xiàng)目績效管理應(yīng)該處于怎樣的位置，PPP項(xiàng)目績效管理的地位和價(jià)值應(yīng)該得到怎樣的理解都將是這個(gè)模塊探討的問題。

13號文的落地為PPP項(xiàng)目績效管理的實(shí)踐指明了方向，但如何處理存量的“績效不足”的問題；PPP績效管理流程中各階段的工作目標(biāo)、責(zé)任主體、工作內(nèi)容應(yīng)該如何結(jié)合各地實(shí)際情況，使得13號文的相關(guān)要求更好地落實(shí)；指引中的各類方案、報(bào)告如何能夠避免之前實(shí)施方案的規(guī)范波折；一套完整的包含“績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評分方法”的指標(biāo)體系如何構(gòu)建；13號文實(shí)踐后引發(fā)的其他問題該如何解決等都將是這個(gè)模塊解析的重點(diǎn)。

財(cái)政部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門作為“教師”和“監(jiān)考老師”應(yīng)該做好哪些本職工作使得PPP項(xiàng)目績效管理得以順利實(shí)施；項(xiàng)目公司（社會資本）作為“考生”如何確保在績效管理實(shí)施過程中取得滿意的成績；雖然《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號）以及《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號）為第三方機(jī)構(gòu)參與并從事預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)提出了要求和規(guī)范，但在實(shí)操中，第三方機(jī)構(gòu)該如何充分發(fā)揮智力資源和專業(yè)能力，切實(shí)提升項(xiàng)目績效管理的質(zhì)量和水平，這些問題在該模塊中均能得到“備考指南“。

雖然我們需要從全面預(yù)算績效的視角重新理解PPP項(xiàng)目績效管理，但相信作為全面預(yù)算績效管理中最特殊的存在，PPP項(xiàng)目績效管理能更快地完成實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，但其能否成為全面預(yù)算績效管理推進(jìn)的“火箭助推器“，在最后這個(gè)模塊將完成從PPP項(xiàng)目績效管理回溯全面預(yù)算績效管理的實(shí)踐閉環(huán)。