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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
引言
2020年3月16日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（以下簡稱《指引》），結(jié)束了財(cái)政部層面缺乏PPP項(xiàng)目績效管理規(guī)范性文件的局面。進(jìn)一步地，2021年12月31日，財(cái)政部修訂并發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理辦法》（財(cái)金〔2021〕110號(hào)），從信息公開層面，進(jìn)一步規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。也響應(yīng)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡稱《意見》）提出的“全面實(shí)施預(yù)算管理”的要求。
《意見》提出“力爭用3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理”。PPP項(xiàng)目績效管理作為財(cái)政部門實(shí)行全面預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，對(duì)提高財(cái)政資金使用效率、促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展都有重要作用。
一、全面預(yù)算績效管理
接根據(jù)《意見》要求，全面預(yù)算績效管理就是要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。
全方位是構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。要實(shí)施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理。將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績效管理，確保收支合理、財(cái)政資源配置高效，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性；將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，增強(qiáng)其預(yù)算統(tǒng)籌能力，推動(dòng)提高部門和單位整體績效水平；將政策和項(xiàng)目預(yù)算全面納入績效管理，實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，綜合衡量政策和項(xiàng)目實(shí)施效果。
全過程是建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括建立績效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理、做好績效運(yùn)行監(jiān)控、開展績效評(píng)價(jià)和加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。
全覆蓋是完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。各級(jí)政府需將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入績效管理，加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的銜接。積極開展涉及財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。
二、PPP項(xiàng)目績效管理與全面預(yù)算績效管理
PPP項(xiàng)目績效管理是全面預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，從全方位來看，PPP項(xiàng)目也是財(cái)政支出項(xiàng)目，其績效管理是財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算績效管理的內(nèi)容；從全過程來看，PPP項(xiàng)目績效管理包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，需構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)；從全覆蓋來看，PPP項(xiàng)目使用各級(jí)政府的財(cái)政資金（主要是一般公共預(yù)算資金），理應(yīng)納入到全面預(yù)算績效管理的體系之中。
在“四本預(yù)算”中，一般公共預(yù)算通常占比是最高的，以2020年全國財(cái)政收支情況為例 ，2020年一般公共預(yù)算收入和支出決算分別為182,914億元和245,679億元，在所有預(yù)算收支中占比都高達(dá)50%以上。由此可見，在所有政府預(yù)算中，一般公共預(yù)算居于最基本、最重要的地位。因此，一般公共預(yù)算績效管理是“全面預(yù)算績效管理體系”中最關(guān)鍵的組成部分，也是各級(jí)政府、職能部門需要重點(diǎn)關(guān)注的。
圖1 2020年全國政府財(cái)政決算各預(yù)算占比
表1 2020年全國政府財(cái)政決算情況表
《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）中規(guī)定，要強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)督，確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。10%的一般公共預(yù)算支出比例不可謂不大，以2020年為例，PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任上限可達(dá)到近2.5萬億元。由此可以看出PPP項(xiàng)目設(shè)置10%的總量控制，就是為了有效控制政府公共預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)，可以說“10%的紅線”是為地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安裝了一個(gè)不可突破的安全閥。
因此，做好PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理是做好一般公共預(yù)算績效管理、有效把控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作之一。
三、PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理的需求
截止2021年末，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)，PPP項(xiàng)目管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)10,243個(gè)、投資額16.2萬億元，累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)7,683個(gè)、投資額12.8萬億元，已開工項(xiàng)目4,804個(gè)，占落地項(xiàng)目總數(shù)的62.53%。各地項(xiàng)目落地情況與各類項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制累計(jì)情況如下：
圖2 截至2021年末各地開工項(xiàng)目數(shù)及其占已開工項(xiàng)目數(shù)比例
左-圖3 2021年末管理庫項(xiàng)目數(shù)按回報(bào)機(jī)制分布（個(gè)）
右-圖4 2021年末管理庫項(xiàng)目投資額按回報(bào)機(jī)制分布（億元）
表2 2021年末項(xiàng)目庫回報(bào)機(jī)制
現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制依然以可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)為主，政府支出責(zé)任占比較大。因此，假設(shè)政府支出費(fèi)用占50%，以12年為平均服務(wù)期，當(dāng)管理庫所有項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，預(yù)計(jì)政府付費(fèi)額將會(huì)在6700億元左右，這在財(cái)政預(yù)算中是相當(dāng)重要的一部分。
因此，無論是站在宏觀角度，還是從所占財(cái)政預(yù)算絕對(duì)量額度來看，PPP項(xiàng)目績效管理在全面預(yù)算績效管理中，都是至關(guān)重要的組成部分。
四、PPP項(xiàng)目績效管理現(xiàn)存問題
一方面，管理庫中越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，另一方面，《指引》以及110號(hào)文等規(guī)范性文件陸續(xù)發(fā)布，各方對(duì)PPP項(xiàng)目績效管理越來越重視，近幾年將迎來PPP績效管理的高峰期。由于前期對(duì)績效管理的忽視、相關(guān)政策不明朗等原因，不管是績效管理流程、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、結(jié)果運(yùn)用，還是實(shí)施方案和合同中的相關(guān)內(nèi)容都過于簡單粗糙，在實(shí)際操作中，現(xiàn)有的很多管理體系是無法達(dá)到PPP項(xiàng)目績效管理的目標(biāo)。
1、缺乏系統(tǒng)性績效評(píng)價(jià)體系
前期PPP項(xiàng)目普遍存在對(duì)績效評(píng)價(jià)不重視的問題，方案中的相關(guān)內(nèi)容過于簡單或直接忽略，部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對(duì)建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力。92號(hào)文與10號(hào)文的規(guī)范，遏制住了這種勢頭的發(fā)展，對(duì)PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)起到了促進(jìn)作用。但是，規(guī)范后系統(tǒng)性的考核體系仍然處于空缺狀態(tài)。
《指引》為績效評(píng)價(jià)設(shè)置了詳細(xì)的程序要求、提供了績效評(píng)價(jià)工作方案和績效評(píng)價(jià)報(bào)告的參考模板，為PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的績效評(píng)價(jià)提供了一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)參考和指標(biāo)解釋示范，建立了較完備的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基本解決了前期項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)性績效評(píng)價(jià)體系的問題。
2、績效評(píng)價(jià)辦法可操作性不足
由于前期PPP的發(fā)展還處于探索階段，績效評(píng)價(jià)如何實(shí)施也缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在編制績效評(píng)價(jià)內(nèi)容時(shí)，往往對(duì)實(shí)際可操作性欠缺考慮。有的只是照本宣科地采用工程項(xiàng)目的考核辦法，指標(biāo)過于專業(yè)化和細(xì)化，例如道路的裂縫長度、橋梁橋面平整度，而這些內(nèi)容實(shí)施機(jī)構(gòu)能否真正實(shí)施，實(shí)施過程中是否需要專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介入，一些純技術(shù)指標(biāo)測定發(fā)生費(fèi)用的承擔(dān)等問題，是在實(shí)施方案和合同中不易考慮到的。
解決此類問題可借助專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，結(jié)合政策法規(guī)、行業(yè)慣例、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和歷史數(shù)據(jù)制定合理可行的績效指標(biāo)體系，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)可獲得、可評(píng)價(jià)、獲取指標(biāo)成本可控。
3、績效評(píng)價(jià)內(nèi)容流于形式
評(píng)價(jià)內(nèi)容過于片面或者簡單，評(píng)價(jià)方式流于形式，這樣的績效評(píng)價(jià)很可能造成政府支出責(zé)任的“固化”，與保底收益無異，從而失去了評(píng)價(jià)的真正意義。
此外，還存在績效考核僅僅停留在運(yùn)營維護(hù)本身的問題，忽略了PPP的特殊性。發(fā)展PPP的目的是為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，不僅要講求經(jīng)濟(jì)效益，還得強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。而在有些評(píng)價(jià)中，往往忽視了PPP實(shí)施帶來的社會(huì)效應(yīng)、生態(tài)環(huán)境效益、可持續(xù)影響等方面，僅局限于工程化的維護(hù)，從而脫離了PPP績效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。
《指引》的出臺(tái)，部分解決了這一問題。根據(jù)《指引》，PPP項(xiàng)目在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目“產(chǎn)出”、“效果”、“管理”進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，還原PPP的公共屬性。
4、績效管理程序缺失
在《指引》出臺(tái)前，沒有政策明確PPP項(xiàng)目績效管理的標(biāo)準(zhǔn)程序，大部分PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和合同中只是提到績效評(píng)價(jià)由哪個(gè)部門實(shí)施，但是實(shí)施主體是實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門還是財(cái)政部門，由哪個(gè)部門牽頭，后續(xù)如何操作，所有的程序細(xì)節(jié)都沒有提及，這同樣會(huì)導(dǎo)致績效管理在具體實(shí)施時(shí)無從下手。
《指引》的出臺(tái)很好地的解決了這一問題?！吨敢分忻鞔_了績效管理主體及分工結(jié)構(gòu)：（1）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)——PPP項(xiàng)目的績效管理工作主要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展；（2）財(cái)政部門——負(fù)責(zé)績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作（監(jiān)督工作）；（3）行業(yè)主管部門——對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和負(fù)責(zé)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系。在流程上制定了“設(shè)定績效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績效監(jiān)控”——“績效評(píng)價(jià)”——“結(jié)果運(yùn)用”的全過程流程，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目績效管理工作。
《指引》同時(shí)明確了施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目如何適用，即：對(duì)于績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，沿用采購文件或項(xiàng)目合同中約定，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照《指引》補(bǔ)充完善；對(duì)于績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，要按照《指引》開展。考慮到前期PPP項(xiàng)目大都缺乏明確的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，因此在“設(shè)定績效目標(biāo)與指標(biāo)”——“績效監(jiān)控”——“績效評(píng)價(jià)”——“結(jié)果運(yùn)用”全流程中首先要做的是明確績效目標(biāo)與指標(biāo)，修訂PPP合同相關(guān)條款。
五、總結(jié)
隨著全面預(yù)算績效管理的實(shí)施以及PPP項(xiàng)目績效管理高峰期的到來，PPP績效管理的重要性和必要性日漸凸顯。雖然《指引》對(duì)PPP績效管理工作進(jìn)行了規(guī)范，某種程度上解決了部分目前PPP項(xiàng)目績效管理存在的問題，但是在實(shí)操過程中，還連帶著很多如評(píng)價(jià)體系調(diào)整帶來的合同結(jié)構(gòu)調(diào)整、項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)談判等問題，而這些在《指引》中尚未提供解決方案，都需要我們在《指引》之外進(jìn)一步思考。