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作者：南京卓遠基建業(yè)務咨詢部
據全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年2月報顯示，從2014年推出PPP模式至2022年2月底，在管理庫中項目數量為10248個，投資額累計16萬億元，經采購程序簽署合同落地項目數7738個，落地項目中，累計開工項目數4884個，投資額累計7.8萬億元。投資額數萬億級的項目進入績效管理實施階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現。
但是，目前管理庫中PPP項目關于績效評價指標體系框架完整性以及績效評價指標完整性問題，90%以上項目均不符合《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“13號文”）規(guī)范要求。常見的問題有：績效目標缺失、目標設置不規(guī)范、不清晰；績效指標缺乏可比性、績效評價指標寬泛籠統(tǒng)、繁雜而不適用，績效評價指標體系不完整，無細化的三級指標等。
對PPP項目開展績效評價工作，需設計一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指標體系。自13號文發(fā)布以來，山東省、四川省、甘肅省、福建省、合肥市等省市相繼出臺不同行業(yè)的PPP項目績效管理辦法，明確了PPP項目績效評價工作方案、評價報告的編寫規(guī)范與指標體系框架的設定。南京卓遠基于大量的PPP項目績效管理咨詢服務經驗，對PPP項目績效評價指標體系完整性以及績效評價指標完整性設計開展深入研究，提出設計思路與建議。
一
績效評價指標體系設計思路
績效評價指標體系設計一般要遵循以下思路：首先，確定評價對象，根據PPP項目實施主體、目標、內容不同，設置不同維度的績效評價指標體系；然后，基于邏輯因素法以及13號文要求，設計一級評價指標；其次，根據項目特性、合同要求及行業(yè)規(guī)范細化制定二級、三級、四級指標；再次，對績效評價指標進行篩選；最終，形成績效評價指標體系。
1、根據PPP項目實施主體、目標、內容，設置不同維度的績效指標體系
PPP項目績效評價對象是項目自身，但因項目實施主體不同，分為項目公司和實施機構，故需要設置兩個維度層面的績效評價指標體系，即針對項目公司績效評價指標體系和實施機構績效評價指標體系。
財政部PPP中心按行業(yè)領域將PPP項目劃分為19個一級領域，因所屬領域不同，PPP項目績效評價內容也不同，其中，以城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目為例，涉及多個行業(yè)或領域，應結合績效評價內容設計多個行業(yè)領域維度的績效評價指標體系。
2、設計一級績效指標
基于邏輯因素法以及13號文要求，PPP項目一級績效指標可分為三類：項目產出指標、項目效果指標以及項目管理指標，一級指標的設計規(guī)定了績效評價的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性。
3、制定二級、三級、四級指標
二級指標：亦稱基本指標?；蚍Q指標內容、中間段指標，是績效評價手段的體現，作為一級指標的載體和外在表現，需結合13號文要求并根據項目所屬領域、項目特點進行編制。
三級、四級指標：亦稱指標要素。即具體指標，是評價內容的實質性和具體表現，一般需要進行量化考量。一般類項目設計到三級指標即可，部分復雜類項目或因行業(yè)規(guī)范要求，可能會涉及到四級指標。
二級、三級、四級指標制定，需要做充分的前期調查和資料收集、整理和研究工作，一般來說，建設期產出、運營期產出類績效指標設計標準應以行業(yè)規(guī)范或地區(qū)標準以及PPP合同權利義務約定作為硬性指標；對項目公司組織管理、資金管理、財務管理、檔案管理、制度管理、信息公開管理等內部管理的要求則以PPP合同約定條款設定相應績效評價指標；同時，根據可研報告、PPP項目實施方案及PPP項目合同，細化項目預期效果，明確項目社會效益、經濟效益、生態(tài)效益、相關方滿意度標準和可持續(xù)性的相關內容。
4、篩選績效指標
依據13號文的要求，績效評價指標體系初步擬定后，從績效指標相關性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則、可操作性原則、穩(wěn)定性與前瞻性相結合原則等六個方面對績效指標進行論證，衡量指標是否能達到上述原則性要求，對于重復的、復雜的、指向不明確的、難以量化的、難以獲取原始數據的、不符合物有所值理念，難以體現成本效益要求的、關聯(lián)度差的績效指標要進行調整或者替換。一般可采用主成分分析法、層次分析法、專家打分法進行指標篩選。
5、形成完整的績效評價指標體系框架
項目實施機構組織2-3輪的績效指標評估篩選，在征求實施機構、項目公司的意見無異議后，上報財政部門，由其會同相關主管部門從依據充分性、設置合理性和目標實現保障度等方面進行審核，最終，形成一套覆蓋全面、重點突出、簡單精煉、通俗易懂、簡便易行的績效評價指標體系框架。
6、PPP項目績效評價指標體系框架（建設期、運營期）
以上文設計思路為基礎，下面簡單介紹某PPP項目的績效評價指標設計框架。該項目基于建設期和運營期兩個階段構建了績效評價指標體系，首先，確定一級指標，細分為三類：項目產出指標、項目效果指標、項目管理指標；其次，通過一系列的績效指標篩選過程（主要是對重復的、復雜的、指向不明確的、難以量化的、難以獲取原始數據的、不符合物有所值理念，難以體現成本效益要求的、關聯(lián)度差的績效指標要進行調整或者替換），確定建設期14個二級指標，運營期13個二級指標；最后，構建出建設期、運營期績效評價指標體系，具體如下表1、表2所示：
表1 建設期績效評價指標體系框架
表2 運營期績效評價指標體系框架
二
績效評價指標設計思路
1、績效評價指標的構成要素
按照13號文的要求，完整的PPP項目績效評價指標應由績效指標名稱、指標解釋、指標權重、評價標準、評分方法與數據來源等六要素構成，具體各要素解釋如下表3所示：
表3 績效評價指標的構成要素
其中，如何確定指標權重及制定評價標準是績效指標設計的重難點，下面著重探討“績效指標權重”、“績效指標評價標準”兩個要素指標。
2、確定績效評價指標權重
（1）指標權重的概念
指標權重是一個相對的概念，某一指標的權重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。指標權重的確定既是績效好壞的量化過程，也是績效評價指標的選擇過程。
（2）指標權重確定的原則
權重要突出評價的關鍵，遵循以下原則：
①分類設計：資金用途不同，權重分配有所側重；
②突出績效：側重產出指標，產出指標>效果指標＞=管理指標；【60-80】-[10-20]-[10-20]。13號文對產出的權重明確要求：產出指標權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標不低于總權重的60%。
③資金占比：根據子項在資金中占比分配權重。
（3）確定指標權重思路
一般可采用專家打分法、層次分析法、經驗分配法確定指標權重。實操中各績效評價指標權重在整個績效評價指標體系中的權重取值思路有四，其一簡單按照該子項目投資額占項目總投資額的比例；其二按照該子項目的運營成本占總運營成本的比例；其三，在綜合考慮不同子項目運營的重要性、復雜程度以及資產運營與產出績效的關聯(lián)性等方面因素后由專家會議確定權重；其四，行業(yè)規(guī)范。
3、制定績效指標評價標準
評價標準是確定評價結論的基本標尺，是判斷績效水平的客觀依據。根據評價對象的特點，可以選用不同的評價指標標準。評價標準一般來源于計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準、通用標準或其他經相關主管部門確認的標準等。
在編制存量PPP項目的績效評價實施方案時，存量項目的實際情況與實施方案若有較大差異，項目公司的相關指標無法達到PPP合同要求及行業(yè)標準等，此時評分標準的設定則需要根據實際情況調整。南京卓遠近期參與某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目設計績效評價指標時發(fā)現，該項目公司的實際進水量僅為設計進水量的20%，在設置三級指標“實際處理水量“的評分標準時則無法按具體水量要求，可將“項目公司年度實際處理水量≥進水量×90%”作為評分標準。
對于數據來源的設定，可在調研時整理資料以后再確定，績效評價過程中可以精準找到數據，提高評價效率。
4、完整的績效評價指標展示
表4 績效評價指標——項目完工率
表5 績效評價指標——成本控制有效性
三
總結
構建完整的PPP項目績效評價指標體系，不僅包含完整的績效評價指標體系框架，還包含完整的績效評價指標。完整的績效評價指標體系框架規(guī)定了績效評價指標的基本面向，可使績效評價層面條理化，績效評價具有可比性，同時，完整的績效評價指標又是績效評價指標體系框架的基石。通過建立PPP項目績效評價指標體系，可加快PPP項目實施進度、確保PPP模式規(guī)范運行和可持續(xù)發(fā)展，特別是對實現高質量PPP項目績效管理將發(fā)揮重要作用。