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作者：徐佳麗 王冠 李學(xué)樂
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》），提出要“堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化”“發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力”“為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐”。
縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的天然載體，擁有近30%的城鎮(zhèn)常住人口，是提升城鎮(zhèn)化水平的關(guān)鍵一環(huán)。而目前隨著農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求的不斷提升，縣城的公共資源與實際民生需求之間的缺口日漸顯著，“小馬拉大車”的現(xiàn)象也日趨嚴(yán)峻，那么如何提升縣城的綜合承載能力，將成為這一輪縣城建設(shè)首先要關(guān)注的問題。尤其是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的特殊階段，該《意見》的出臺，更加意義重大。面對這樣的難得機遇，城投公司要如何應(yīng)對？
一
縣城建設(shè)：重在滿足兩類群體的兩類需求
事實上，早在2020年發(fā)改委就已發(fā)布了縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策文件，之后又于今年3月發(fā)布了《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，這一系列政策部署均將建設(shè)重點放在了縣城上，而該《意見》更是立足投資有效性，明確了服務(wù)對象與服務(wù)需求，提出要針對“農(nóng)民”和“縣城居民”兩類群體的“就業(yè)安家”和“生產(chǎn)生活”的兩類需求，推進補短板弱項行動。
縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，它天然的扮演著兩個方面的角色，一是承接城市的人口、產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)移；二是以城為中心，統(tǒng)籌輻射鄉(xiāng)村發(fā)展。這也就意味著縣城的發(fā)展將受到不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)鏈位置的影響，因此，在設(shè)計提升縣城綜合承載能力的路徑時，不僅要立足“兩類群體”的“兩類需求”，還要重點關(guān)注三個方面的問題：一是如何實施？應(yīng)重在分類施策；二是實施重點？立足城市分層的五個領(lǐng)域；三是誰來具體實施？尤其應(yīng)關(guān)注在政府指導(dǎo)下的三類城投公司。
與此同時，還應(yīng)注意，縣城的建設(shè)要防止大拆大建、貪大求洋，嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)；防止人口流失縣城盲目建設(shè)；嚴(yán)格落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，守住歷史文化根脈；防控災(zāi)害事故風(fēng)險，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。
二
如何實施：重在分類施策
《意見》將全國縣城進行功能定位，按照不同特點確定為五個類別，提出了不同發(fā)展路徑：
·大城市周邊縣城。要主動融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。
·專業(yè)功能縣城。具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城要發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。
·農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。要合理發(fā)展，重點為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。
·生態(tài)功能區(qū)縣城。要有序發(fā)展，重點為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。
·人口流失縣城。要引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。
三
實施重點：立足城市分層的五個領(lǐng)域
立足城市分層理論，我們認(rèn)為推進縣城建設(shè)要從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)消費、金融服務(wù)五個層次與領(lǐng)域展開：
·基礎(chǔ)設(shè)施方面，主要涉及完善市政交通設(shè)施、暢通對外連接通道、健全防洪排澇設(shè)施、增強防災(zāi)減災(zāi)能力、加強老化管網(wǎng)改造、推動老舊小區(qū)改造、推進數(shù)字化改造、加強歷史文化保護傳承、推進藍(lán)綠生態(tài)空間、推進生產(chǎn)生活低碳化、完善垃圾收集處理體系、增強污水收集處理能力。
·公共服務(wù)供給方面，主要涉及完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施、完善社會福利設(shè)施，強化職業(yè)技能培訓(xùn)。
·產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要涉及培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，提升產(chǎn)業(yè)平臺功能。
·商業(yè)方面，主要涉及健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)、完善消費基礎(chǔ)設(shè)施等。
·金融服務(wù)方面，主要涉及建立多元可持續(xù)的投融資機制，加強地方財政資金投入、建立集約高效的建設(shè)用地利用機制，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
另外，值得注意的是，建立多元可持續(xù)投融資機制也是本次《意見》的亮點之一。它提出要“根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案”。
·公益性項目。加強地方財政資金投入，其中符合條件的項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持。
·準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券。
四
誰來具體實施：政府指導(dǎo)下的三類城投公司
縣城建設(shè)的最終目的在于提升縣城的經(jīng)濟水平，而縣城經(jīng)濟發(fā)展的重點在于以縣城為中心，以廣大鄉(xiāng)村為腹地，通過市場在資源配置中作用的發(fā)揮，暢通要素流動渠道，培育比較優(yōu)勢，最終實現(xiàn)競爭力的獲取。
在這樣的發(fā)展背景下，我們發(fā)現(xiàn)，雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源發(fā)展?jié)摿^大，但由于鄉(xiāng)村自身的統(tǒng)籌整合、運作管理能力較為欠缺，鄉(xiāng)村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項目的實際運作通常涉及三類參與主體，一是區(qū)縣級城投公司，具有地利優(yōu)勢，往往會參與一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的項目；二是農(nóng)投公司，具有產(chǎn)業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，往往會參與一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)設(shè)施建設(shè)與運營方面的項目；三是省、市級城投公司，具有技術(shù)、資金等優(yōu)勢，往往會參與一些以整縣、或成片的區(qū)域開發(fā)方面的項目。
目前還有很多省市發(fā)布了企業(yè)助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策，如廣西的“萬企興萬村行動”、江蘇的“萬企聯(lián)萬村，共走振興路”行動、四川與貴州的萬企幫萬村、以及“千企千鎮(zhèn)”工程進湖南、進內(nèi)蒙、進山東、進海南的行動等，這也為城投公司、社會資本、金融機構(gòu)參與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、縣城建設(shè)項目提供了政策上的路徑支持。