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作者：吳健 南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理
來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司
近日國(guó)務(wù)院發(fā)布《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），這是繼2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》后，對(duì)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重要實(shí)施性方案，也是構(gòu)建國(guó)資改革“1+N”體系的重要構(gòu)成部分。
一、方案對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的指導(dǎo)意義
《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出了四點(diǎn)要求，一是以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資產(chǎn)為主的轉(zhuǎn)變；二是以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制；三是以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置；四是以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)型國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管?！蛾P(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》中，提出了推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率。本方案是結(jié)合了黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，對(duì)上述兩文件中的“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”進(jìn)行了具體的落實(shí)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1、從分類(lèi)管理到一企一策
在國(guó)資發(fā)研究[2015]170號(hào)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，提出根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國(guó)有企業(yè)界定為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，并要求進(jìn)行分類(lèi)推進(jìn)改革、分類(lèi)促進(jìn)發(fā)展、分類(lèi)實(shí)施監(jiān)管和分類(lèi)定責(zé)考核。在本方案中，立足于分類(lèi)管理，深化為“按照功能定位、治理能力、管理水平等企業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，一企一策地對(duì)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)授權(quán)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、動(dòng)態(tài)調(diào)整。 ”這是國(guó)企管理向精細(xì)化又邁出了一步，同時(shí)也是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的一個(gè)基本原則和要求。
2、實(shí)行清單管理、動(dòng)態(tài)管理
方案提出，“制定并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消、下放、授權(quán)一批工作事項(xiàng)，監(jiān)管效能有效提升，國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷完善”，“清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項(xiàng)要大幅減少審批或事前備案”，并且要“定期評(píng)估效果，采取擴(kuò)大、調(diào)整或收回等措施動(dòng)態(tài)調(diào)整。”從中可以看出，實(shí)行清單管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整可使國(guó)資監(jiān)管和資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)更具有靈活性和彈性，避免一抓就死，一放就亂，最終目的是提升監(jiān)管效能，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。
3、明確國(guó)資監(jiān)管層級(jí)、深度與邊界
在監(jiān)管層級(jí)和深度上，原則上規(guī)定將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)歸位于一級(jí)企業(yè)，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門(mén)的管理工作。
在監(jiān)管邊界上，對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等均進(jìn)行授權(quán)和放權(quán)；對(duì)其他商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)企業(yè)，主要對(duì)集團(tuán)公司層面實(shí)施監(jiān)管或依據(jù)股權(quán)關(guān)系參與公司治理，不干預(yù)集團(tuán)公司以下各級(jí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具體事項(xiàng)。
這為發(fā)揮一級(jí)企業(yè)的管理積極性和創(chuàng)造性提供了保障，也將提高二級(jí)企業(yè)的決策效率和市場(chǎng)反應(yīng)速度。
4、運(yùn)用信息化手段創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管方式
在信息化和數(shù)據(jù)化時(shí)代，很多企業(yè)都在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，方案中提到了國(guó)資管理方式也要與時(shí)俱進(jìn)的搭建實(shí)時(shí)在線的國(guó)資監(jiān)管平臺(tái)，充分運(yùn)用信息技術(shù)，整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財(cái)務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng)，搭建連通出資人代表機(jī)構(gòu)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和及時(shí)性。
二、方案對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型中國(guó)資體系構(gòu)建的促進(jìn)與影響
國(guó)資布局與體系的構(gòu)建，主要基于兩個(gè)文件：2015年國(guó)資發(fā)研究170號(hào)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，主要意圖在于分類(lèi)施策，在實(shí)踐中，各地政府均按照商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)資國(guó)企進(jìn)行了一輪調(diào)整和重新定位；2018年7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，主要意圖在于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作。實(shí)施意見(jiàn)提出國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)工作應(yīng)分級(jí)組織、分類(lèi)推進(jìn)、穩(wěn)妥開(kāi)展。地方層面，試點(diǎn)工作由各省級(jí)人民政府結(jié)合實(shí)際情況組織實(shí)施。
在實(shí)踐中，不少地方政府結(jié)合城投公司轉(zhuǎn)型和債務(wù)化解工作，積極探索國(guó)資布局與基本架構(gòu)，并據(jù)此探索和創(chuàng)新地方投融資體系的建設(shè)。而當(dāng)前出臺(tái)的《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》對(duì)當(dāng)前的國(guó)資架構(gòu)及以后的設(shè)計(jì)，都會(huì)產(chǎn)生較大的影響。
1、多種國(guó)資布局與建構(gòu)形式及考慮因素
結(jié)合城投公司轉(zhuǎn)型和投融資體系創(chuàng)新，各地形成了多種國(guó)資體系的建構(gòu)，其一為：“國(guó)資委——國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有實(shí)體企業(yè)”三層架構(gòu)，如四川省的“1+N”體系；其二為：“國(guó)資委-多個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有專業(yè)型企業(yè)”，如銀川市的國(guó)資體系，構(gòu)建了以產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的通聯(lián)資本與以控股金融、類(lèi)金融企業(yè)為主的金控集團(tuán)兩大國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司，各自下轄多個(gè)專業(yè)型、實(shí)體型國(guó)企；其三為：“國(guó)資委-多個(gè)國(guó)企集團(tuán)/國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有企業(yè)”，如南京、重慶、成都等地的國(guó)資布局。
在實(shí)踐中，困擾地方政府和國(guó)資部門(mén)的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何選擇適合自身的國(guó)資架構(gòu)，頂層設(shè)計(jì)尤為重要。南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為設(shè)計(jì)適宜的國(guó)資頂層架構(gòu)，應(yīng)該結(jié)合方案中提到的“優(yōu)化出資人代表機(jī)構(gòu)履職方式”、“分類(lèi)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)”和“提高企業(yè)行權(quán)能力”，從以下幾方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮：一是如何安排有利于出資人代表機(jī)構(gòu)履職，因?yàn)樵瓌t上出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管到一級(jí)企業(yè)，不延伸到一級(jí)以下企業(yè)，那么在采取上文所提的方案一與方案二、三時(shí)的監(jiān)管和授權(quán)方式就將完全不同；二是如何安排可以形成規(guī)模效應(yīng)，提高企業(yè)行權(quán)能力，要結(jié)合地區(qū)國(guó)資的所處行業(yè)、領(lǐng)域、分類(lèi)、體量，有的地區(qū)國(guó)有資產(chǎn)本身體量并不大，我們認(rèn)為就沒(méi)有必要構(gòu)建為“國(guó)資委-多個(gè)國(guó)企集團(tuán)/國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有企業(yè)”這種模式；三是如何有利于分類(lèi)開(kāi)展授權(quán)放權(quán)，要考慮地區(qū)國(guó)企的發(fā)展階段、治理能力和經(jīng)營(yíng)水平。因?yàn)榉桨钢袑?duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和其他商業(yè)、公益類(lèi)企業(yè)的授權(quán)放權(quán)的力度和范圍是不同的，因此，對(duì)是否設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，是采取方案二還是方案三，要結(jié)合本地區(qū)國(guó)企群體的實(shí)際，進(jìn)行慎重考慮。
2、地方國(guó)資實(shí)行統(tǒng)一管理應(yīng)是趨勢(shì)
在目前出臺(tái)的大部分國(guó)資國(guó)企改革文件中，都會(huì)提到“金融、文化等國(guó)有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行”，實(shí)際中，金融和文化領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)管理往往不在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)；本方案中又提到“國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)資委、財(cái)政部及其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)作為出資人代表機(jī)構(gòu)”，是否可以理解為不僅僅金融和文化領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，所有國(guó)有資產(chǎn)都存在其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)作為出資人代表機(jī)構(gòu)的可能？
對(duì)這一點(diǎn)的理解，如果是從地方城投公司轉(zhuǎn)型和改革的角度，我們認(rèn)為應(yīng)該盡量做到對(duì)地方的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。在地方城投公司的發(fā)展史上，就出現(xiàn)過(guò)政府各部門(mén)、機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，設(shè)立各自的國(guó)有投融資平臺(tái)，初衷是好的，但發(fā)展中往往因?yàn)橘Y源不足、人才有限、管理水平低下等原因，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)效率低下、業(yè)務(wù)高度重疊、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)頻發(fā)，甚至成為空殼公司或者僵尸企業(yè)，地方政府往往不得不下大力氣進(jìn)行整頓、合并重組。因此，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為，通過(guò)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革推動(dòng)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，賦予城投公司真正市場(chǎng)主體身份，激活其經(jīng)營(yíng)活力，在管理層面上，應(yīng)該排除部門(mén)利益，將授權(quán)的源頭進(jìn)行統(tǒng)一。
3、對(duì)城投三層組織結(jié)構(gòu)下的管理機(jī)制的影響
在國(guó)資三層架構(gòu)的模式下，地方大部分城投公司的組織方式也存在三個(gè)層級(jí)，即“控股集團(tuán)-專業(yè)子集團(tuán)-項(xiàng)目公司”，但由于此前國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制并未明確，各地監(jiān)管部門(mén)都實(shí)行寧緊勿松的策略，導(dǎo)致控股集團(tuán)層面的決策自主性不強(qiáng)，控股集團(tuán)對(duì)專業(yè)子集團(tuán)的責(zé)權(quán)管理界面不清，往往出現(xiàn)一二級(jí)之間管控權(quán)限不清，二三級(jí)之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)限不清。在本方案中，一方面提出將對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)充分授權(quán)，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門(mén)的管理工作”；另一方面也提到了企業(yè)的行權(quán)能力建設(shè)，提出“推進(jìn)管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革。不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控體系和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)”。這將對(duì)城投公司在授權(quán)范圍內(nèi)的行權(quán)能力建設(shè)提出了更高的要求，一是控股集團(tuán)層面的決策能力，要建設(shè)規(guī)范高效的董事會(huì)，完善董事會(huì)運(yùn)作機(jī)制，提升董事會(huì)履職能力；二是控股集團(tuán)對(duì)整個(gè)集團(tuán)組織體系的設(shè)計(jì)和優(yōu)化；三是專業(yè)子集團(tuán)層面專業(yè)化能力的建設(shè)，要以產(chǎn)品戰(zhàn)略的思維對(duì)自身的主業(yè)進(jìn)行打磨，使其具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；四是設(shè)計(jì)突出效率兼顧公平的薪酬績(jī)效機(jī)制，深化三項(xiàng)制度改革，實(shí)現(xiàn)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減。
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