作者/吳迪

“十四五”期間，國企改革三年行動主要目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成。三年來，在各方面共同努力下，中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度和國資監(jiān)管體制不斷完善，為進一步提高國有企業(yè)經(jīng)營效率建立了機制保障。

二十屆三中全會，再次提出了“構(gòu)建國有企業(yè)分類考核評價體系”的改革要求，分類管理作為其中的核心理念，在構(gòu)建差異化的企業(yè)管控體系中有著重要意義。

自2019年國務(wù)院國資委發(fā)布授權(quán)放權(quán)清單以來，各級國資國企以授權(quán)經(jīng)營為市場化改革的主基調(diào)，有序推進相關(guān)工作，探索了各具特色的分類管理和授權(quán)機制。但與此同時，大家對分類管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——分類授權(quán)工作如何開展依舊存有疑惑，主要表現(xiàn)在無法確定授權(quán)范圍、難以把握授權(quán)力度；部分企業(yè)推進了授權(quán)工作卻不知如何開展后續(xù)管理，存在職責(zé)不清、授而不行、行而不規(guī)的問題；最后在提升授權(quán)經(jīng)營工作的質(zhì)效時，管理者無從下手的情況也廣泛存在。

值此“十四五”收官之際，各地“十五五”規(guī)劃前期研究已然啟動，重點研究課題也陸續(xù)推出，各級國有企業(yè)如何盡快完善自身授權(quán)體系，實現(xiàn)分類授權(quán)經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變與企業(yè)經(jīng)營效率的提升，為下一階段的快速發(fā)展做足準(zhǔn)備、調(diào)整韁繩，將是重中之重。

南京卓遠基于對國有企業(yè)、政府單位在管控體系、授權(quán)經(jīng)營上的廣泛研究及項目合作，通過對授權(quán)經(jīng)營的理解及多種評估工作的參與，從企業(yè)遇見的授權(quán)管理實際問題入手，結(jié)合實際操作經(jīng)驗，希望能為各企業(yè)管理者推動授權(quán)經(jīng)營改革工作提供幫助。

分級分類授權(quán)經(jīng)營的概念最早可以追溯到2015年的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，該意見強調(diào)了國有企業(yè)推進改革中分類思維的重要性，是引出分類授權(quán)改革的重要線索。

而后隨著《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》及《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》的提出以及國企改革三年行動的深化落實，國有資本分級分類授權(quán)經(jīng)營體制改革通過積極探索、總結(jié)經(jīng)驗、理順問題，在理論和實踐上都取得了一定進展。

在分級授權(quán)內(nèi)涵上，一是政府或國資管理單位向企業(yè)層面進行授權(quán)，主要為制定出臺出資人代表機構(gòu)授權(quán)責(zé)任清單，清單事項由企業(yè)依法自主決策，大幅減少審批或事前備案；二是國有企業(yè)向下屬公司開展分類授權(quán)、分類考核、輔以相應(yīng)的監(jiān)督管理機制，激發(fā)各層級企業(yè)經(jīng)營活力與經(jīng)營效率。

在分類授權(quán)內(nèi)涵上，第一層授權(quán)為國資監(jiān)管機構(gòu)向國有企業(yè)授權(quán)，各省市政策文件將授權(quán)企業(yè)劃分為直管國有企業(yè)、兩類公司、雙百企業(yè)、其他企業(yè)（以參股企業(yè)為主）四大類進行分類授權(quán)；第二層授權(quán)為各企業(yè)內(nèi)部的二次授權(quán)，主要基于各企業(yè)管理成熟度、經(jīng)營體量、業(yè)務(wù)規(guī)模、戰(zhàn)略定位等因素，以科學(xué)合理地支撐集團管控、激活企業(yè)經(jīng)營活力。

從國資委對企業(yè)授權(quán)工作推行要求及國企改革先進案例來看，授權(quán)工作開展流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)已形成成熟模板，包含一套自我循環(huán)完善的PDCA工作機制。主要環(huán)節(jié)如下：

確定分類標(biāo)準(zhǔn)。參考企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、管理現(xiàn)狀、業(yè)務(wù)布局等特點對企業(yè)進行分類。最常見的方法為以企業(yè)業(yè)務(wù)開展情況和功能定位，綜合商業(yè)一類、商業(yè)二類及功能性企業(yè)進行分類。也可以建立行權(quán)能力評估指標(biāo)體系，通過可量化、可比較的評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，以得分核算的方式為企業(yè)授權(quán)等級進行劃分。

落實分類體系。明確分類標(biāo)準(zhǔn)后，需進一步明確二、三級企業(yè)的具體授權(quán)等級。首先需要單列特異性處理的企業(yè)，常見的特異性企業(yè)類型包括新設(shè)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)、非經(jīng)營單位、待清退企業(yè)等；授權(quán)雙方雙向開展授權(quán)評判工作，進行等級評定相關(guān)材料的申報及后續(xù)評估工作，最終計算每家企業(yè)行權(quán)能力得分，進行授權(quán)等級劃分。

明確授權(quán)清單。明確不同企業(yè)授權(quán)等級后，需梳理各授權(quán)事項，出具分類授權(quán)清單。清單制定思路上，一是可以將授權(quán)內(nèi)容劃分為通用授權(quán)及個性化授權(quán)兩部分，由責(zé)任部門進行統(tǒng)一制定；二是可以以職能線條為主線，由各部門對下屬企業(yè)相關(guān)職能行權(quán)能力進行獨立評估，形成各職能授權(quán)清單。另外應(yīng)明確授權(quán)穿透層級，酌情確定二級企業(yè)向三級企業(yè)轉(zhuǎn)授權(quán)機制施行界限。

監(jiān)督體系建設(shè)。建立監(jiān)督機制為授權(quán)事項的運行監(jiān)督護航。常見方法包括審計管理、風(fēng)控管理、派駐股權(quán)代表等，輔以授權(quán)企業(yè)經(jīng)營層的契約化管理，實現(xiàn)授權(quán)后的效益實現(xiàn)。監(jiān)督體系需要明確責(zé)任人或組織機構(gòu)，明確工作開展抓手及形式，明確考核機制，最后則要強化考核結(jié)果落實，以此搭建切實有效的保障體系，促進授權(quán)機制的合規(guī)執(zhí)行。

動態(tài)調(diào)整機制。為進一步規(guī)范和完善企業(yè)內(nèi)部管理，打造PDCA良性循環(huán)，在二級企業(yè)授權(quán)落實后需建立動態(tài)量化評估管理機制，具體操作需要明確具體的評估內(nèi)容、工作開展的周期性要求、評估執(zhí)行的主體與流程、評估結(jié)果的反饋與應(yīng)用。真正做到分級分類授權(quán)與集團管理各維度上的協(xié)同聯(lián)立。

總體來看，大部分企業(yè)均按照“戰(zhàn)略引導(dǎo)一業(yè)務(wù)管控一財務(wù)與資產(chǎn)管控一經(jīng)營分析與評價一人事與薪酬管控一監(jiān)督管理”的管控主線，對下屬二級公司進行管控及授權(quán)事項的確認(rèn)。同時在管控辦法中對各職能條線具體授權(quán)事項進行規(guī)范性要求，以確保管控的有效性和合規(guī)性。從最終授權(quán)工作開展來看，集團授權(quán)主要包含三種主要形式，分別為：

①一企一策的管控方案

②分級分類的授權(quán)體系

③逐層授權(quán)的管理體系。

三類授權(quán)工作開展的總體邏輯及基本方法均圍繞前文提出的分級分類、循環(huán)完善開展，但在具體環(huán)節(jié)內(nèi)容和適用范圍上，受企業(yè)所處行業(yè)監(jiān)管政策要求，自身集團化程度以及所布局的業(yè)務(wù)范圍不同，存在一定差距。具體三類授權(quán)形式比對如下表所示。

明確了授權(quán)經(jīng)營工作開展主要環(huán)節(jié)及常見的幾種主要方式后，再次回到企業(yè)經(jīng)營效率提升和經(jīng)營層活力激發(fā)成效現(xiàn)狀，當(dāng)前仍有大部分企業(yè)授權(quán)工作未達預(yù)期，甚至部分事項授權(quán)后反而產(chǎn)生了“無人立項、無人推動、無人跟進”的三無情況，綜合來看主要存在兩大類問題：

受到企業(yè)管理者管理模式與風(fēng)格影響，在推進包括授權(quán)經(jīng)營工作在內(nèi)的企業(yè)改革中，改革步伐及改革程度存在著明顯的激進與保守差距。在授權(quán)經(jīng)營工作開展上產(chǎn)生的影響主要有以下三點：

向下授權(quán)方式過于簡單粗放。在授權(quán)經(jīng)營管理中國資監(jiān)管部門或企業(yè)存在“懶政”現(xiàn)象，沒有對整體授權(quán)工作進行分層分類考量，只顧照搬照抄，授權(quán)與企業(yè)實際管理需求不相符；

授權(quán)事項范圍避重就輕。授權(quán)是把“雙刃劍”，運用不好則可能造成更大的破壞。因此，為了避免付出授權(quán)管理成本和承擔(dān)改革風(fēng)險，導(dǎo)致企業(yè)管理者不想放，也不敢放，授權(quán)也圍繞低頻率、低風(fēng)險事項進行，成效微弱；

過于依賴傳統(tǒng)企業(yè)管控模式。部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者尚未建立起市場化管控思維，仍偏好傳統(tǒng)管控模式，雖事項種類豐富，但自主決策范圍有限，無法發(fā)揮授權(quán)工作推進實效，本質(zhì)上依然為傳統(tǒng)的行政化管控模式；

在授權(quán)經(jīng)營工作基本框架已經(jīng)成熟的基礎(chǔ)下，事前事后授權(quán)評估機制，將成為決定授權(quán)經(jīng)營成效的關(guān)鍵因素。常見的授權(quán)機制缺失影響主要有以下兩點：

缺乏成熟完善的配套管理機制。部分企業(yè)在授權(quán)后一放了之，僅靠審計巡查來發(fā)現(xiàn)管理問題，缺乏有意識地“回頭看”。導(dǎo)致企業(yè)難以掌握授權(quán)后各主體行權(quán)情況，無法及時作出調(diào)整與完善；

授權(quán)事項缺乏細化評估和管理。由于各授權(quán)管理事項在授權(quán)風(fēng)險度、企業(yè)行權(quán)頻率、行權(quán)能力要求等均存在一定差異，個體授權(quán)事項差異性沒有得以體現(xiàn)，從而使授權(quán)管理的精準(zhǔn)性受到影響。

綜合以上內(nèi)容，結(jié)合授權(quán)經(jīng)營工作的分類內(nèi)涵來看，授權(quán)經(jīng)營評估對授權(quán)經(jīng)營改革工作的指導(dǎo)意義重大。

除授權(quán)前評估能提升整體授權(quán)工作與企業(yè)的適配性外，國資監(jiān)管部門及企業(yè)還可以通過評估工作，推動授權(quán)經(jīng)營“評價診斷—結(jié)果反饋—問題整改—效率提升”工作閉環(huán)流轉(zhuǎn)，持續(xù)提升授權(quán)經(jīng)營改革質(zhì)效，進一步釋放國有企業(yè)經(jīng)營活力。

授權(quán)經(jīng)營改革評估是對國有企業(yè)授權(quán)放權(quán)工作較為全面的一次“體檢”，作為授權(quán)經(jīng)營改革中的重要一環(huán)，其自身也具備不斷完善并優(yōu)化提升的工作閉環(huán)，具體流程設(shè)計和關(guān)鍵環(huán)節(jié)如下圖所示：

明確評價原則。要堅持從企業(yè)發(fā)展特點和功能定位出發(fā)，明確授權(quán)經(jīng)營重點范圍。關(guān)注整體戰(zhàn)略布局推進過程中對于授權(quán)的實際需求，避免評估工作流于形式。此外，在評價過程中，也要審慎考量被評價企業(yè)所處行業(yè)的發(fā)展特性和個體差異，進行“一企一策”的差異化評價。

確定評價范圍。包含兩方面內(nèi)容：一是評估企業(yè)對于授權(quán)事項的承載能力，二是評估企業(yè)對于授權(quán)事項的執(zhí)行效果。以成都國資經(jīng)營評價及管控體系優(yōu)化提升項目為例，在評價過程中充分結(jié)合了國資委授權(quán)事項清單內(nèi)容和近年國資國企改革相關(guān)要求，并根據(jù)相關(guān)事項的特性進行分類評價，包含投融資管理、改革改組、產(chǎn)權(quán)管理、財務(wù)監(jiān)督、考核分配、人事管理等方面。

構(gòu)建評價維度。基于授權(quán)經(jīng)營改革的內(nèi)涵要求，在評估過程中可以結(jié)合實際開展需求，重點從以下兩方面開展評估工作：一是針對國資委授權(quán)事項的履職情況開展評估，主要包括企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)、授放權(quán)事項的執(zhí)行情況和合規(guī)性等內(nèi)容；二是對企業(yè)內(nèi)部授放權(quán)改革開展工作的評估，主要包括頂層制度設(shè)計、授放權(quán)事項的精準(zhǔn)性、輔助落實機制等方面內(nèi)容。

評價工作開展。具體評估工作要基于企業(yè)工作臺賬以及流程材料，確保資料和信息真實性。評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確，評價結(jié)果應(yīng)量化，以直觀反映出各授權(quán)事項工作開展的成效與質(zhì)量。最后在具體評價工作開展中，應(yīng)主次分明，針對高頻次、高風(fēng)險、有重大影響的事項，應(yīng)著重開展授權(quán)能力、工作合規(guī)、監(jiān)督執(zhí)行方面的評估，對于偶發(fā)性、低影響事項，可圍繞制度規(guī)范建設(shè)進行基礎(chǔ)評價。

評價結(jié)果應(yīng)用。授權(quán)經(jīng)營專項評價工作最終是要落實到結(jié)果應(yīng)用上，在全面反映被評價企業(yè)在授權(quán)事項的履職情況的同時，分析研究授放權(quán)改革中遇到的問題及原因，并通過對不同問題的歸類分析，診斷授權(quán)工作開展中存在短板與不足。在持續(xù)完善授權(quán)經(jīng)營機制的同時，對企業(yè)和國資監(jiān)管機構(gòu)下一步授放權(quán)工作針對性提出擴大、調(diào)整或收回授放權(quán)事項的工作建議。

圍繞國資國企市場化改革要求與上位政策監(jiān)管要求，各國有企業(yè)在建立健全下屬子公司管控體系，實現(xiàn)差異化管控方面采取了一系列措施，以適應(yīng)復(fù)雜多變的市場環(huán)境和企業(yè)發(fā)展需求，但在授權(quán)制度的逐步完善和建立的事項動態(tài)監(jiān)管機制上仍然有持續(xù)優(yōu)化完善空間。

隨著國企改革工作向新階段推進，國資監(jiān)管部門及企業(yè)內(nèi)部對于授權(quán)經(jīng)營改革工作完善與優(yōu)化升級的需求日益迫切。

基于南京卓遠在全國各地的項目實踐經(jīng)驗來看，開展了系統(tǒng)性的授權(quán)經(jīng)營評價工作的企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營優(yōu)化提升成效更為明顯，不僅組織管理效率有明顯提升，同時也強化了子公司向心力，更有利于各級企業(yè)在管理執(zhí)行、組織行為上的統(tǒng)一，為后續(xù)推進國企改革工作打下堅實基礎(chǔ)。