2024年中央經(jīng)濟工作會議預計將在12月中旬召開，會議將分析當前經(jīng)濟形勢、定調(diào)2025年經(jīng)濟工作目標。市場普遍認為對明年宏觀政策的定調(diào)將延續(xù)積極態(tài)度。

盡管經(jīng)濟增速、赤字率、政策組合等具體內(nèi)容往往在明年兩會（2025年3月）才會公布，但考慮到需要提振市場信心和應對外部壓力，會后很可能會提供一些前瞻性政策指引，如加快用于置換隱債的專項債額度下放和發(fā)行，加大特別國債在兩新領域的支持力度與支持范圍，對專項債用于土地和存量房收儲出臺實施細則等。

本期我們將對今年特別國債的與專項債的使用情況進行梳理，圍繞明年的資金額度，政策變化等市場熱點問題展開探討。

對于很多讀者關心的特別國債與專項債申報流程、申報要求、報告框架、審核要點等內(nèi)容，我們整理了一份詳細資料，放在文末供大家自取。

特別國債是為特定目標發(fā)行的、具有明確用途的國債，預算外?？顚Ｓ茫挥嬋胴斦嘧?。本質(zhì)上是中央加杠桿，本息都無需償還，主要為服務國家的大型戰(zhàn)略性領域，具有全局和長遠的考量。

此前我國在1998年、2007年、2020年共進行三次新發(fā)特別國債。

今年的1萬億元超長期特別國債已經(jīng)全部發(fā)行完畢，其中中央本級支出安排5000億元，對地方轉(zhuǎn)移支付安排5000億元。

專項債與特別國債一樣，也是預算外資金，不列入赤字，不過由地方政府發(fā)行，屬于地方政府加杠桿，需要對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息。

據(jù)財政部消息，今年安排新增地方政府專項債券額度3.9萬億元，其中，8—10月發(fā)行2.1萬億元。從發(fā)行來看，地方債發(fā)行節(jié)奏“先慢后快”，上半年發(fā)行偏慢、三季度明顯提速。

目前新增地方政府專項債券已基本發(fā)行完畢，投向項目3萬余個，用作項目資本金超3000億元。

特殊再融資債券的募集資金用途為“償還存量債務”，屬于以時間換空間。

11月8日人大常委會批準增加6萬億地方政府專項債務限額支持地方用于置換各類隱性債務，2024-2026年每年2萬億元。財政部11月9日已將6萬億元債務限額下達各地。

財政部長藍佛安在《關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案的說明》（以下簡稱《說明》）中明確了新增限額的分配方式，根據(jù)地方政府隱性債務規(guī)模，按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預期。

由于新增限額只考慮債務規(guī)模，融資需求旺盛，舉債能力強的經(jīng)濟大省無疑會獲得更多額度，較早取得債務置換政策支持的重點高風險區(qū)域，在本輪分配中并不會得到政策傾斜。

今年11月，已有25地（江蘇、湖南、貴州、山東省、湖北省、河南省、四川省、重慶市、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、陜西省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、黑龍江省、福建省、山西省、甘肅省、河北省、寧波市、新疆維吾爾自治區(qū)、海南省、青島市、大連市、廈門市）披露發(fā)行約15734億再融資專項債，其中江蘇擬發(fā)行超過2500億，位居首位，一定程度上反映了本輪化債思路的變化，即從防風險轉(zhuǎn)變?yōu)榉里L險+促發(fā)展的雙重目標。

當然，如此分配也會產(chǎn)生新的問題，如早前已經(jīng)宣布隱債清零的廣東、北京，本輪是否能獲得限額？畢竟隱債清零不代表不會新增，何況還有數(shù)倍于隱債的經(jīng)營性債務。這些都有待進一步觀察。

隨著財政政策持續(xù)加大逆周期調(diào)節(jié)力度，相信2025年特別國債與專項債依然會是地方政府主要的增量政策性資金來源。

2024年發(fā)行了10000億的特別國債，考慮到2023年底按照特別國債管理的10000億元增發(fā)國債中有5000億元結轉(zhuǎn)到今年使用，今年用于兩重兩新的特別國債資金已達15000億元。

今年高層多次強調(diào)中央仍有較大加杠桿空間，不考慮用于國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本的部分，2025年用于兩重兩新的特別國債可能會超過20000億。

自2019年以來，我國已連續(xù)多年提前下達新增地方債務限額，11月18日財政部也透露正在制定提前下達部分2025年新增專項債券限額工作方案。

根據(jù)往年經(jīng)驗，提前下達額度一般占全年額度的60%，預計2025年新增專項債提前下達規(guī)模不會低于2.34萬億。

（數(shù)據(jù)來源：財政部，中誠信）

11月25日消息，經(jīng)國務院批準及國資委安排，由中國國新發(fā)行3000億元穩(wěn)增長擴投資專項債，中國誠通發(fā)行2000億元穩(wěn)增長擴投資專項債，均用于重點支持“兩重”“兩新”項目投資，主要包括重大設備更新及技術改造投資、重大科技創(chuàng)新項目投資、重大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等，推動央企高質(zhì)量發(fā)展，助力國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

中國誠通和中國國新均是國務院國資委下屬的國有資本運營公司，央企信用資質(zhì)高，融資成本低，發(fā)債擴張本本無可厚非，之所以引起市場關注，在于本次獲批發(fā)行的債券名稱是穩(wěn)增長擴投資專項債，用于重點支持“兩重”、“兩新”項目投資。

唯器與名，不可以假人。往年我國都是通過政策性銀行和地方政府融資平臺籌措資金，增加投資，以對沖經(jīng)濟下行風險。此次由央企發(fā)行5000億擴投資專項債，是否意味著地方融資平臺的發(fā)揮空間將被進一步壓縮？

筆者傾向于認為此次央企發(fā)行5000億擴投資專項債對地方融資平臺影響有限。一是因為其并不占用地方政府的專項債額度，二是當前專項債使用的主要難點在于尋找到收益和投向都符合要求的項目。

在地方融資平臺嚴防債務新增的大背景下，由中央在本輪一攬子增量政策中發(fā)揮更大作用，不失為一種有意義的嘗試。

今年上半年專項債發(fā)行速度遠低于預期，主要原因在于專項債資金與項目難以匹配。

但目前完成5%經(jīng)濟增速目標壓力不小，增量財政政策仍需適度加力，因此，最近多部委都進行了吹風，將專項債的使用范圍持續(xù)擴大。

用于土地收儲

土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。

近年來土地出讓收入持續(xù)下滑，使地方政府都勒緊了腰帶，雖有意愿進行土地儲備，但往往缺乏相應資金。

11月11日，自然資源部發(fā)布了《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》為地方政府打開了政策窗口，支持各地結合實際情況，與存量土地的業(yè)主企業(yè)合理確定收購價格。

通過使用專項債資金收購存量土地，減少存量閑置土地規(guī)模，消化和盤活存量土地，降低房地產(chǎn)市場供給，從而改善市場供求關系。

用于收購存量商品房

除收回收購存量閑置土地，專項債還可用于收購存量商品房，由地方自主決策、自愿實施。同時優(yōu)化調(diào)整保障性安居工程補助資金支持方向，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。

今年各地密集進行了全口徑地方債務監(jiān)測工作部署和培訓，有些區(qū)域也與近期重啟了債務統(tǒng)計上報工作。

按照官方統(tǒng)計口徑，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，達成隱債清零目標已經(jīng)不是難事，為何要在此時進行全口徑債務監(jiān)測？

一是防范隱債一邊化解一邊新增。從實踐來看，當經(jīng)濟承壓需要地方政府通過基礎設施和產(chǎn)業(yè)升級投資拉動經(jīng)濟時，往往都會伴隨隱形債務的增長，不能掉以輕心。

二是監(jiān)測城投的經(jīng)營性債務。經(jīng)營債務大體可以分為金融債務（如銀行貸款、債券和非標等）和非金融債務（如應付賬款、應付票據(jù)等）。

一般認為城投平臺的經(jīng)營性債務超過60萬億，其來源也是多種多樣，如正常經(jīng)營中產(chǎn)生的企業(yè)債務；借新還舊導致的債務規(guī)模擴大；為地方兜底，卻由于種種原因未曾納入隱債管理的債務等等。

對經(jīng)營性債務風險的化解目前還沒有明確的指導方案，但回顧10年來的化債歷程，高層的思路是一以貫之的：